Решение Новгородского областного суда от 15.07.2014 по делу N 03-5/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления Администрации Новгородской области от 15.04.2013 N 179 "О внесении изменений в постановление Администрации области от 22.09.2011 N 467">



НОВГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 15 июля 2014 г. по делу № 03-5/2014

Новгородский областной суд под председательством судьи Виюка А.В., при секретаре Ф.Л., с участием прокурора Смирновой М.В., представителя М.О. - М.Д., представителей Правительства Новгородской области - П.А., А.О., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление М.О. о признании недействующим Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года",

установил:

М.О. обратился с заявлением об оспаривании нормативного правового акта - Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года", как не соответствующего ст. ст. 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушающего его права на предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в порядке, установленном Постановлением Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года "Об установлении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах", указав, что 12.12.2013 года обратился в КУГИ Новгородской области с заявлением о выборе земельного участка примерной площадью <...> кв. м в квартале <...> Великого Новгорода в территориальной зоне <...>, для строительства научно-информационного центра с залами встреч и собраний многоцелевого назначения и предварительном согласовании места размещения указанного объекта, в удовлетворении которого было отказано со ссылкой на Постановление Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года", которым дополнен перечень случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах, и предоставление испрашиваемого им земельного участка должно производиться после проведения торгов.
В судебном заседании представитель М.О. - М.Д., заявленные требования поддержал, указал, что процедура предоставления земельного участка была начата в соответствии с требованиями земельного законодательства до вступления в законную силу оспариваемого Постановления, поэтому решение об изменении правового регулирования не может распространяться на те правоотношения, которые возникли до его принятия, согласно решением Конституционного Суда Российской Федерации, внесение изменений в действующее правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а так же предоставление гражданам в случае необходимости некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.
Представители Правительства Новгородской области (правопреемник Администрации Новгородской области) - П.А., А.О., с заявленными требованиями не согласились, указали, что оспариваемое Постановление принято в рамках компетенции Администрации Новгородской области, подписано должностным лицом, обладающим соответствующими полномочиями, порядок принятия нормативного акта и сроки его публикации были соблюдены, то есть, отсутствуют основания для признание его недействующим.
Суд, выслушав объяснения представителей М.О. - М.Д., Правительства Новгородской области - П.А., А.О., исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей заявление М.О. не подлежащим удовлетворению, приходит к следующим выводам.
В соответствии ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК), гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу ст. 253 ГПК, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Как следует из материалов дела, Постановлением Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года "Об установлении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах", подписанным первым заместителем Главы Администрации области М.В., предоставление для строительства земельных участков, находящихся в собственности Новгородской области, а так же земельных участков, собственность на которые не разграничена, в Великом Новгороде, осуществляется исключительно на торгах в следующих случаях: подпункт 1.1 "предоставление для строительства развлекательных комплексов, объектов торговли, бытового обслуживания, общественного питания, объектов гостиничного хозяйства, складских объектов", подпункт 1.2 предоставление для строительства объектов автосервиса, автозаправочных и газозаправочных станций, подпункт 1.7 "предоставление для строительства открытых автомобильных кинотеатров", и т.д.
Постановлением Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года", подписанным первым заместителем Главы администрации области М.В., и опубликованном в газете "Новгородские ведомости" № 14 (4087) от 25.04.2013 года, подпункт 1.1 дополнен словами "домов приема гостей", подпункт 1.2 дополнен словами "автостоянок, площадок для хранения автомобилей, открытых автомобильных кинотеатров", подпункт 1.7 изложен в следующей редакции "предоставление для строительства выставочных залов и центров, информационных и компьютерных центров, залов встреч и собраний, клубов многоцелевого и специального назначения".
Согласно п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 года (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе, правила их опубликования.
В силу ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации, земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Как следует из ст. 6 Областного закона № 1125-ОЗ от 05.12.2011 года "О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области", принятого Новгородской областной думой в пределах правомочий, предоставленных ей Уставом Новгородской области, предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в собственности Новгородской области, осуществляется на основании правовых актов Правительства Новгородской области (на момент принятия оспариваемого Постановления - Администрацией Новгородской области), либо уполномоченного им органа исполнительной власти области по управлению и распоряжению указанными земельными участками.
Согласно ст. 51 Устава Новгородской области, Губернатор области или уполномоченные им должностные лица Администрации области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов, издают постановления и распоряжения Администрации области, которые обязательны к исполнению в Новгородской области.
Как следует из п. п. 1.2.1, 1.2.2, 1.2.13 распоряжения Администрации Новгородской области № 461-рг от 13.12.2012 года "О распределении обязанностей между Губернатором области, первым заместителем Главы администрации, заместителями Главы администрации области" к компетенции первого заместителя Главы администрации М.В. относится организация взаимодействия органов исполнительной власти области по вопросам финансов, управления и распоряжения имуществом, землепользования (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), обеспечивает проведение на территории области мероприятий по предоставлению земельных участков, находящихся в собственности области (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), в соответствии с действующим законодательством, включая предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства отдельным категориям граждан, подписание правовых актов Администрации области, договоров и соглашений, заключаемых Администрацией области, в том числе, и по вопросам землепользования (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).
Таким образом, Постановление Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года", издано Администрацией Новгородской области и подписано первым заместителем Главы администрации области М.В. в пределах их правомочий, в форме, в которой первый заместитель Главы администрации области, вправе принимать нормативные правовые акты, в связи с чем, оснований для признания его недействующим по причине нарушения компетенции органа государственной власти и его должностного лица, не имеется.
Согласно п. 6.3 Регламента Администрации Новгородской области, утвержденного Постановлением № 73 от 25.02.2010 года Администрации Новгородской области, проекты постановлений и распоряжений Администрации области готовятся на основе или во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Устава Новгородской области и областных законов, иных нормативных актов в целях нормативного регулирования экономической и социальной жизни, реализации федеральных законом и иных правовых актов федеральных органов государственной власти, реализации Устава Новгородской области, областных законов и иных областных правовых актов, по инициативе Губернатора области, первых заместителей Главы администрации области, заместителей Главы администрации области - руководителя аппарата Администрации области, органов исполнительной власти, структурных подразделений Администрации области, органов местного самоуправления области.
В соответствии с п. 6.7, 6.9 Регламента Администрации Новгородской области, проекты, имеющие нормативный характер, могут быть опубликованы в средствах массовой информации для общественного обсуждения, в отношении проектов, в отношении указанных проектов проводится антикоррупционная экспертиза в порядке, утверждаемом Администрацией области.
В силу ст. ст. 15 - 18 Областного закона № 9-ОЗ от 06.01.1995 года (ред. от 20.12.2013) "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области", нормативные правовые акты Правительства Новгородской области и иных органов исполнительной власти области публикуются не позднее двадцати восьми дней после их издания, в газете "Новгородские ведомости" и вступают в законную силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Как следует из материалов дела, проект Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" подготовлен председателем Комитета по управлению государственным имуществом области, был опубликован 20.03.2013 года на официальном сайте Администрации области в информационной сети Интернет для осуществления антикоррупционной экспертизы, в установленные законом сроки был опубликован, поэтому основания для признания указанного нормативного акта недействующим по мотиву нарушения процедуры принятия и опубликования, отсутствуют.
В соответствии с п. п. 1, 2 п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В силу п. 1.1. ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а так же земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.
Аналогичные нормы содержатся и в ст. 6 Областного закона № 1125-ОЗ от 05.12.2011 года "О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области".
Так как указанными нормами органу государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право по своему усмотрению устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а так же земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена
осуществляется исключительно на торгах, доводы представителя М.О. о несоответствии Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" федеральному законодательству, блокировании указанным нормативным актом федерального закона, представляются несостоятельными.
Согласно п. 1 ст. 32 Земельного кодекса Российской Федерации, решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.
Как следует из материалов дела, М.О. обращался с заявлением о предоставлении земельного участка государственная собственность на который не разграничена, решения о предварительном согласовании места размещения объекта не принималось.
Таким образом, утверждения представителя М.О. о несоответствии Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" о нарушении прав заявителя в связи с принятием указанного нормативного акта, являются необоснованными.
То обстоятельство, что на момент обращения М.О. за предоставлением земельного участка действовало Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года "Об установлении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах", не предусматривающее необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка для строительства научно-информационного центра с залами встреч и собраний многоцелевого назначения, а отказано ему в представлении земельного участка приказом Департамента имущественных отношений государственных закупок Новгородской области (правопреемник Комитета по управлению государственным имуществом области) № 1312 от 27.05.2013 года со ссылкой на Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" не может рассматриваться, как нарушение прав заявителя оспариваемым Постановлением, поскольку на момент издания приказа № 1312 от 27.05.2013 года правовое регулирование порядка предоставления испрашиваемого земельного участка изменилось, мотивы отказа в предоставлении земельного участка были предметом разбирательства и оценки арбитражного суда.
Как следует из разъяснений п. п. "а" п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 года (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Поскольку вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта суд обсуждать не может, не могут быть приняты доводы представителя заявителя о том, что Постановление Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" принято без каких-либо обоснований, допущено произвольное изменение в действующую систему норм.
Доводы представителя М.О. о том, что при принятии оспариваемого нормативного акта не предоставлен переходный период для адаптации к вносимым изменениям, так же представляются несостоятельными, поскольку установление (не установление) такого периода относится к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего нормативный акт, упомянутые заявителем Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 24.05.2011 года № 8-П, от 20.12.2010 года № 21-П, от 06.02.2014 года № 2-П не могут быть приняты во внимание в рассматриваемом случае, так как указанные Постановления касаются соблюдения принципа равенства при предоставлении социальных гарантий.
С учетом тех обстоятельств, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принят первым заместителем Главы администрации области в пределах своих полномочий, с соблюдением регламента и процедуры опубликования, не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя, суд полагает, что заявление М.О. о признании недействующим Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" не подлежит удовлетворению.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд,

решил:

В удовлетворении заявления М.О. о признании недействующим Постановления Администрации Новгородской области № 179 от 15.04.2013 года "О внесении изменений в Постановление Администрации Новгородской области № 467 от 22.09.2011 года" - отказать.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Новгородский областной суд в течение одного месяца начиная со дня изготовления мотивировочной части - 21 июля 2014 года.

Председательствующий
А.В.ВИЮК


------------------------------------------------------------------