Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 19.08.2013 по делу N А43-5196/2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 46 "Об утверждении Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 августа 2013 г. по делу № А43-5196/2013
Резолютивная часть решения объявлена 19 июля 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 19 августа 2013 года.
Арбитражный суд Нижегородской области в составе:
председательствующего судьи Иванова А.В. (шифр 10-89),
судей: Мукабенова И.Ю. и Чепурных М.Г.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Алексеевой В.С.,
при участии
представителя заявителя - Никитиной Т.Ю. (доверенность № 12 от 6 ноября 2013 года),
представителей заинтересованного лица (ответчика) - консультанта юридического управления Гараниной И.С. (доверенность № 100-01-74/13-ИС от 5 февраля 2013 года), Аринцевой О.Н. (доверенность № 100-01-426/13-ис от 10 июля 2013 года),
представителя третьего лица (Главного управления МЧС России по Нижегородской области) - главного специалиста отдела нормативно-технического, лицензирования и сертификации Управления надзорной деятельности Шутова А.А. (доверенность № 85 от 16 июля 2013 года),
представитель третьего лица (Администрации города Нижнего Новгорода) - директора по общим вопросам Кузьмина А.С. (доверенность № 01-195/Д от 10 июля 2013 года),
рассмотрев 19 июля 2013 года в открытом судебном заседании с объявлением резолютивной части судебного решения заявление
закрытого акционерного общества "Концерн "Термаль", г. Нижний Новгород (ИНН 5261017382, ОГРН 1025203560854), о признании недействующими положений пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде", с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Главного управления МЧС России по Нижегородской области, и Администрации города Нижнего Новгорода,
установил:
заявитель просит признать не соответствующим действующему законодательству положения пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде", в части установления запрета на размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление.
Оспариваемое положение муниципального нормативного правового акта, по мнению заявителя, в период его действия не соответствовало положениям Федерального закона от 13 марта 2006 года "О рекламе", а также правилам статей 34, 36, части 3 статьи 55, статьи 56 Конституции Российской Федерации, пункту 2 статьи 1, пункту 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как полагает представитель заявителя, у представительного органа местного самоуправления нет полномочий для введения подобных ограничений на реализацию собственником здания полномочий по его наиболее эффективному использованию. Представитель заявителя полагает, что общий запрет на закрытие фасада здания объектом наружной рекламы может иметь оправданное значения лишь в случае отнесения здания к памятникам истории и культуры, либо признания художественного значения указанного фасада, либо нахождения здания в исторической (историко-культурной) среде, где закрытие фасада действительно воспринимается как нарушение внешнего архитектурного облика застройки соответствующего поселения.
Однако распространение данного запрета на любое здание, безотносительно к его месту расположения, архитектурно-художественным достоинствам и т.д., носит характер неоправданного ограничений свободы предпринимательства и права собственности.
Заявитель отмечает, что именно ссылкой на оспариваемое нормативное положение Администрация города Нижнего Новгорода обосновывает свой отказ в выдаче разрешения на размещение наружной рекламы на фасаде главного производственного корпуса закрытого акционерного общества "Концерн "Термаль", расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, просп. Гагарина, д. 178. Указанное здание, по мнению заявителя, не представляет никакой архитектурной и художественной ценности, расположено в современной селитебной зоне г. Нижнего Новгорода, в которой отсутствуют какие-либо достопримечательности. Поскольку вопрос о законности такого отказа в выдаче разрешения на размещение наружной рекламы является в настоящее время предметом разбирательства по другому делу, разрешаемому Арбитражным судом Нижегородской области, заявитель полагает, что утрата силы оспариваемых нормативных правовых положений не является формальным препятствием для проверки в порядке нормоконтроля соответствия действующему законодательству пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде.
Также представитель заявителя полагает, что размещение средств наружной рекламы на фасадах зданий не нарушает каких-либо требований пожарной безопасности.
В представленном отзыве и устных объяснениях представителей в судебном заседании ответчик требования заявителя не признает.
При этом ответчик указывает на то, что оспариваемые заявителем нормативные правовые положения являлись в период их действия законными и обоснованными.
Доводы ответчика основаны на том, что в силу межотраслевого характера регулирования правоотношений в сфере размещения наружной рекламы вопросы, касающиеся обеспечения сохранения внешнего архитектурного облика застройки соответствующего поселения, отнесены к компетенции и полномочиям представительного органа местного самоуправления. В рамках указанных полномочий ответчиком принято оспариваемое нормативное положение, запрещающее размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление.
По мнению представителей ответчика, вышеназванный запрет устанавливал один из критериев нарушения внешнего архитектурного облика застройки города Нижнего Новгорода, что в полной мере отвечало принципу правовой определенности. Запрет касался неограниченного круга лиц; его установление исключало при наличии намерения размещения на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление, произвольное толкование понятия "нарушения внешнего архитектурного облика города Нижнего Новгорода".
В представленном отзыве и устных объяснениях представителей в судебном заседании третье лицо - Администрация города Нижнего Новгорода поддерживает правовую позицию ответчика по данному делу. При этом указанное третье лицо, как разработчик проекта Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, указывает, что вопрос о сохранении внешнего архитектурного облика города Нижнего Новгорода предполагает необходимость сохранения сложившейся городской среды, характеризуемой стилевой и композиционной целостностью, ритмом городской среды, особенностями визуального восприятия городской среды. В связи с необходимостью установления универсального правила поведения в указанной сфере, установление такого критерия как запрет на размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление, является обоснованным и законным.
В представленном отзыве и устных объяснениях представителей в судебном заседании третье лицо - Главное управление МЧС России по Нижегородской области отмечает, что размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, существенно препятствуют осуществлению мер по тушению пожаров в соответствующих зданиях. В связи с чем, указанное третье лицо полагает обоснованным с точки зрения пожарной безопасности установление ограничений на размещение на главных фасадах эксплуатируемых зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон.
Заслушав представителей сторон и третьих лиц, изучив материалы дела, арбитражный суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований заявителя в силу следующего.
В силу части 1 статьи 192, части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При этом, осуществляя судебный нормоконтроль, арбитражный суд исходит из принципа установления фактического соответствия (либо несоответствия) оспариваемого акта или его отдельного положения в период его действия (применения) положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
В пункте 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде", содержится запрет на размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление.
Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде" было опубликовано в установленном для нормативных актов органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород порядке в периодическом печатном издании "День города. Нижний Новгород" 10 ноября 2006 года № 60 (116).
По своему юридическому содержанию оспариваемые заявителем положения муниципального правового акта являются нормативными, поскольку устанавливали обязательные для применения в сфере размещения наружной рекламы всеми субъектами указанной деятельности правила, были рассчитаны на неоднократное применение, распространялись на неопределенный круг участников рекламной деятельности, и действовали независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими положениями.
Правозащитная функция федеральных судов по делам судебного нормоконтроля, заключается в признании судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что создает для всех заинтересованных в этом лиц право на восстановление нарушенных прав способами, указанными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом проявляется принцип диспозитивности гражданского и арбитражного процесса. Необходимость реализации правозащитной функции федеральных судов означает, в частности, недопустимость прекращения производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы (в том числе вследствие отмены оспариваемых нормативных правовых положений в период рассмотрения дела арбитражным судом). Поскольку прекращение производства по делу фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывал свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений частей 4 и 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации). Данные правовые позиции изложены в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года № 182-О.
Ссылаясь на упомянутое определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года № 182-О, представитель заявителя указывает на то, что права и законные интересы заявителя, по его мнению, были нарушены оспариваемым нормативным правовым положением муниципального правового акта в период его действия. Данный довод ответчика основан на том, что Администрация города Нижнего Новгорода основывает законность своего отказа на размещение рекламной конструкции на фасаде главного производственного корпуса закрытого акционерного общества "Концерн "Термаль", расположенного по адресу: г. Нижний Новгород, просп. Гагарина, д. 178, ссылкой на нарушение запрета, установленного пунктом 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде". Соответствующий спор между заявителем и Администрацией города Нижнего Новгорода рассматривается в суде первой инстанции.
В связи с чем, дело о проверке соответствия закону и иным нормативным правовых актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемых положений пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде", подлежит рассмотрению по существу.
При рассмотрении данного дела по существу, арбитражный суд исходит из следующих правовых и фактических обстоятельств данного дела.
Отношения в сфере размещения наружной рекламы носят межотраслевой характер, поскольку размещение наружной рекламы касается, помимо собственно сферы регулирования законодательства о рекламе, правоотношений в сфере собственности, а также правоотношений в сфере градостроительного развития, территориального планирования, генерального плана поселений, сохранения сложившегося архитектурного облика поселений.
В силу системности российского права вопрос о выдаче разрешений на установку средств наружной рекламы отнесен к компетенции органов местного самоуправления (часть 9 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года "О рекламе"). Так как именно к компетенции и полномочиям органов местного самоуправления законодательство об архитектуре и градостроительной деятельности относит вопросы территориального планирования поселений, утверждения их генеральных планов, выдачу разрешения на строительство объектов капитального строительства.
В связи с указанными правовыми обстоятельствами, в пунктах 2 и 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года "О рекламе" уполномоченным в сфере выдачи разрешений на размещение наружной рекламы органам местного самоуправления предоставлено право отказать в выдаче таких разрешений по основаниям несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану и нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.
С учетом наличия полномочий отказать в выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы по основаниям, в том числе, нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа, принятие муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих критерии нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа, соответствует действующему законодательству, а именно положениям статей 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года "О рекламе", статьям 8, 18, 23, 26, 30, 34, 44, 48, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации".
В силу дефиниций статьи 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 года "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", под архитектурным решением понимается авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте; под архитектурным объектом понимается здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта; под архитектурно-планировочным заданием понимается комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Положения статьи 3 названного закона устанавливают один из критериев, при котором не требуется получение разрешения на строительство: а именно, когда строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного населенного пункта.
Таким образом, осуществляя свои полномочия в сфере архитектурной и градостроительной деятельности, органы местного самоуправления осуществляют, в том числе, функции по сохранению и гармоничному развитию внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.
Сохранение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа необходимо как для обеспечения самобытности сложившейся городской среды, сохранения ее исторического и культурного колорита, так и в целях соблюдения требований гражданского законодательства, которое в пункте 1 статьи 1259 Гражданского кодекса Российской Федерации относит к объектам авторских прав, в том числе, произведения архитектуры и градостроительства, а в статье 1266 названного Кодекса устанавливает принцип на неприкосновенность произведения и защиту произведения от искажений.
Очевидно, что средства наружной рекламы, могут существенно влиять на формирование и видоизменение городской среды, на общее восприятие произведения архитектуры, а в некоторых случаях, причинять ущерб внешнему архитектурному облику сложившейся застройки поселения или городского округа.
Так как вопрос о признании факта нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа является дискретным, установление четких критериев такого рода нарушений, обеспечивает принципы правовой определенности и стабильности правоприменения.
Как явствует из содержания оспариваемых нормативных правовых положений пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде", установленный в них запрет на размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, архитектурные детали и декоративное оформление, представляет собой один из формально определенных критериев нарушения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Указанный критерий носит общий характер в силу универсальности правового регулирования, т.е. применяется к любому архитектурному объекту, независимо от современных пристрастий и оценок художественной ценности архитектурного объекта и воплощенного в нем архитектурного решения.
Согласно изданию "Архитектура. Иллюстрированный словарь" (проф. архитектуры Франсис Д.К. Чинь. - Москва: АСТ: Астрель, 2010. - 284, С. 24), под фасадом здания понимают переднюю и любую сторону здания, особенно выделенную архитектурной обработкой. Главный фасад выделяется особым архитектурным или декоративным решением. Во всех прочих существующих словарях строительно-архитектурных терминов, в существующих энциклопедиях представлено аналогичное толкование понятия "фасад" как части здания, имеющей собственное архитектурное решение. При этом под понятием "главный фасад" понимают прежде всего часть здания, в котором устроен главный вход в него, и которая, как правило, выходит на красную линию застройки основных улиц и магистралей поселения.
Очевидно, что именно в пропорциях и членении главного фасада выражается основное архитектурное решение соответствующего здания. В связи с чем, закрытие значительной части главного фасада крупноразмерными рекламными конструкциями, неизбежно приводит к умалению авторского замысла архитектурного объекта, что противоречит принципам сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа, защиты авторских прав на произведения архитектуры от искажений.
При изложенном суд приходит к выводу о соответствии действующему законодательству оспариваемых в данном деле нормативных положений пункта 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде".
Кроме того, в ходе судебного разбирательства суд установил, что размещение на главных фасадах зданий крупноразмерных рекламных щитовых и банерных рекламоносителей, закрывающих значительную часть фасада, остекление витрин и окон, в большинстве случаев ухудшает состояние противопожарной защищенности эксплуатируемых зданий и сооружений, что также является дополнительным основанием для правомерности введения соответствующего правоограничения.
При изложенных обстоятельствах, оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.
При таком исходе дела, судебные расходы, понесенные заявителем по оплате государственной пошлины, подлежат отнесению на его счет.
руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 180 - 182, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Закрытому акционерному обществу "Концерн "Термаль", г. Нижний Новгород (ИНН 5261017382, ОГРН 1025203560854), в удовлетворении заявленного требования отказать.
Признать соответствующим действующему законодательству Российской Федерации пункт 2.3.9.7 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46 "Об утверждении правил размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде".
Расходы по государственной пошлине отнести на счет заявителя.
Настоящее решение вступит в законную силу немедленно со дня его принятия.
Настоящее решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение месяца со дня принятия через Арбитражный суд Нижегородской области.
Председательствующий судья
А.В.ИВАНОВ
Судьи
И.Ю.МУКАБЕНОВ
М.Г.ЧЕПУРНЫХ
------------------------------------------------------------------