Решение Нижегородского областного суда от 10.09.2013 по делу N 3-83/13 <О признании частично недействующими абзаца первого части 2.1 статьи 3, части 3.1 статьи 3, части 3.3 статьи 3, части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 N 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков в Нижегородской области" и подпункта "л" пункта 6 статьи 1 Закона Нижегородской области от 04.07.2013 N 93-З "О внесении изменений в Закон Нижегородской области "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 сентября 2013 г. по делу № 3-83/13

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего Самарцевой В.В.
при секретаре судебного заседания Пресновой А.Ю.
при участии прокуроров отдела прокуратуры Нижегородской области
Быкова Д.А. и Купцова М.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании
гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими отдельных положений законов Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З и от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции),

установила:

Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский районный суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений законов Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З и от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции).
В ходе судебного разбирательства дела, ранее предъявленные требования прокурором области были уточнены в порядке ст. 39 ГПК РФ.
В обосновании заявления прокурор области указал следующие мотивы и доводы.
Законодательным Собранием Нижегородской области принят закон Нижегородской области от 04.07.2013 года № 93-З "О внесении изменений в закон Нижегородской области "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области (далее по тексту Закон области № 93-З).
Изменения, внесенные в Закон Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области" (далее - Закон области № 168-З) повлекли несоответствие ряда его положений требованиям действующего федерального законодательства и подлежат приведению в соответствие с ним по следующим основаниям.
Согласно п.п. "в", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В силу ч. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (ч. 3 ст. 2 ЗК РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 28 ЗК РФ граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
В развитие указанных положений принят Закон области от 01.12.2011 № 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области".
В соответствии с изменениями, внесенными п.п. "а" п. 3 ст. 1 Закона области № 93-З в ч. 1 ст. 2 Закона области № 168-З, определено, что право на бесплатное предоставление земельных участков имеют многодетные семьи, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, при условии постоянного проживания родителей либо единственного родителя многодетной семьи на территории Нижегородской области не менее 5 лет.
Таким образом, в Закона области № 168-З введен некий "ценз оседлости", ограничивающий возможность получения многодетными семьями предусмотренной федеральным законодательством государственной поддержки в виде безвозмездного получения земельных участков.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В силу ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Согласно ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее по тексту - Закон РФ № 5242-1) регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ.
С учетом изложенного, введение в ч. 1 ст. 2 Закона области № 168-З условия о возможности получения многодетными семьями меры государственной поддержки в виде безвозмездного предоставления земельного участка лишь при постоянном проживании на территории области не менее 5 лет является ограничением конституционных прав граждан и не соответствует требованиям ст. 3 Закона РФ № 5242-1, а указанное положение подлежит признанию недействующим.
Как следует из ч. 2 ст. 6 Закона области № 168-З положения данного Закона не применяются к отношениям по предоставлению земельных участков, находящихся на территории городских округов город Нижний Новгород и город Саров.
В соответствии с п.п. "г" п. 4 ст. 1 Закона области № 93-З статья 3 Закона области № 168-З дополнена частью 3, определяющей, что бесплатное предоставление многодетным семьям земельных участков органами местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород осуществляется из числа земельных участков, расположенных на территории иных муниципальных образований Нижегородской области и находящихся в собственности городского округа город Нижний Новгород.
Таким образом, действующая редакция Закона области № 168-З необоснованно исключает из мероприятий государственной поддержки, определенных данным Законом, возможность получения многодетными семьями земельных участков на территории городских округов город Нижний Новгород и ЗАТО город Саров и подлежит приведению в соответствие действующему законодательству по следующим основаниям.
В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закона РФ № 3297-1) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном статьей 2 настоящего Закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.
Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
В силу ч.ч. 4, 5 ст. 1 Закона РФ № 3297-1 федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых настоящим Законом.
Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.
В силу ч. 1 ст. 4 Закона РФ № 3297-1 структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.
В силу п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа, в том числе относится обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
В соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона РФ № 3297-1 сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования, гражданами Российской Федерации, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории закрытого административно-территориального образования.
Действия по предоставлению земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства, садоводства или огородничества не входят в перечень мероприятий особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании, определенный ст. 3 Закона РФ № 3297-1, и в полном объеме реализуются администрацией городского округа ЗАТО город Саров.
Действующими Правилами землепользования и застройки в городе Сарове Нижегородской области, утвержденными решением городской Думы город Саров от 22.05.2012 № 38/5-ГД, на территории городского округа предусмотрено наличие функциональных зон индивидуальной жилой застройки.
Таким образом, ограничение в ч. 2 ст. 6 Закона области № 168-З права многодетных семей, отвечающих требованиям ч. 1 ст. 8 Закона РФ № 3297-1, на получение государственной поддержки по безвозмездному предоставлению имущественных прав на земельные участки в границах ЗАТО город Саров является незаконным.
Аналогичным образом является незаконным исключение из перечня мероприятий Закона области № 168-З территории муниципального образования городской округ город Нижний Новгород.
Изучением генерального плана города Нижнего Новгорода и Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде, утв. Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 15.11.2005 № 89, установлено, что функциональные зоны индивидуальной жилой застройки имеются в каждом районе города Нижнего Новгорода.
Кроме того, проверками прокуратуры области в 2013 году установлены факты предоставления администрацией города Нижнего Новгорода порядка 100 земельных участков для целей личного подсобного хозяйства.
Установленные ч. 2 ст. 6 Закона области № 168-З ограничения на возможность получения многодетными семьями земельных участков на территориях городских округов город Нижний Новгород и ЗАТО город Саров противоречат требованиям ст. 28 ЗК РФ и ст. 19 Конституции РФ и подлежат признания недействующими.
1
По указанным основаниям подлежит признанию недействующей часть 3 ст.
3 Закона области № 168-З, в части не предусматривающей возможность
предоставления органами местного самоуправления городского округа город
Нижний Новгород земельных участков на территории городского округа город
Нижний Новгород.
Кроме того, в силу указанных ограничений при наличии объективных
условий, а также фактическом наличии и использовании земельных участков
многодетными семьями также не могут быть реализованы, определенные ч.ч. 3 и
3
3 ст. 3 Закона области № 168-З возможности безвозмездного получения на
территориях городских округов город Нижний Новгород и ЗАТО город Саров
участков под индивидуальными жилыми домами, находящимися в собственности
членов многодетных семей, а также участков, предоставленных указанной
категории граждан в аренду для целей индивидуального жилищного
строительства до момента вступления в силу Закона Нижегородской области
от 04.08.2010 № 127-З "О бесплатном предоставлении в собственность
отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального
жилищного строительства на территории Нижегородской области".
1
В соответствии с п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона области № 93-З статья 4
дополнена частью 11 следующего содержания.
2
"При предоставлении земельного участка в соответствии с ч. 3 ст. 3
настоящего Закона наряду с документами, предусмотренными ч. 2 ст. 4
настоящего Закона, предоставляются выписки из Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на
передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом
земельном участке, либо правоустанавливающие документы на данный земельный
участок и на жилой дом, в случае если право собственности на данные объекты
недвижимости не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним. При предоставлении земельного участка
3
в соответствии с ч. 3 ст. 3 настоящего Закона наряду с документами,
предусмотренными частью ч. 2 ст. 4 настоящего Закона, предоставляются
договор аренды земельного участка и выписка из Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на
передаваемый земельный участок".
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя, представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 ст. 1 настоящего Закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 настоящей статьи перечень.
Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Как следует из п. 15 ч. 6 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ его вышеуказанные положения ч. 2 ст. 7 не распространяются на правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1
Таким образом, указание в ч. 11 ст. 4 Закона области № 168-З на
обязательность предоставления выписок из Единого государственного реестра
прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый
земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом земельном
участке не отвечает требованиям Федерального закона № 210-ФЗ (заявители
лишь вправе их предоставить).
1
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона области № 168-З земельный участок
для индивидуального жилищного строительства предоставляется в собственность
членам многодетной семьи после завершения строительства, ввода в
эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности
на жилой дом. На время строительства индивидуального жилого дома земельный
участок предоставляется всем членам многодетной семьи в аренду сроком на
три года. По окончании указанного срока по заявлению арендатора договор
аренды земельного участка продлевается, но не более чем на два года, при
условии наличия объекта незавершенного строительства либо разрешения на
строительство на данном земельном участке. Суммарный срок аренды земельного
участка с учетом продления срока не может превышать пяти лет, за
исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.
Из содержания ч. 2 ст. 28 ЗК РФ следует что граждане, имеющие трех и более детей, могут приобрести бесплатно право собственности, а не аренды на земельный участок для индивидуального жилищного строительства.
1
Несмотря на это, ч. 2 ст. 3 Закона области № 168-З предусмотрено, что
участок предварительно предоставляется в аренду сроком до 5 лет для
индивидуального жилищного строительства, а затем передается бесплатно в
собственность многодетной семье бесплатно под построенным индивидуальным
жилым домом.
Таким образом, бесплатное предоставление земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства фактически заменено в Законе предоставлением земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду, которое является платным. При этом земельный участок предоставляется многодетным семьям в собственность бесплатно не для индивидуального жилищного строительства, а под уже построенным объектом недвижимости, что противоречит требованиям ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ.
Кроме того, Законом области № 168-З регламентируется порядок предоставления в аренду земельных участков многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, в том время как в соответствии с ч. 2 ст. 22 ЗК РФ земельные участки могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Земельным кодексом РФ.
Вместе с тем, с учетом требований п.п. "в", "к" ст. 72 Конституции РФ, ч. 1 ст. 2 ЗК РФ, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать порядок предоставления участков в аренду, отличный от федерального законодательства.
Согласно ч. 3 ст. 30.1 ЗК РФ предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. Орган местного самоуправления может принять решение о проведении аукциона либо опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также на официальном сайте в сети интернет. Конкурс проводится в случае поступления 2-х и более заявок в течение 30 дней. В противном случае участок предоставляется без конкурса.
Таким образом, в соответствии со ст. 30.1 ЗК РФ земельные участки для индивидуального жилищного строительства предоставляются в аренду на аукционе либо путем опубликования сообщения в СМИ о приеме заявок на земельный участок от всех желающих и проведения аукциона в случае поступления двух и более заявок.
Вместе с тем, в нарушение федерального законодательства Законом области № 168-З предусмотрен иной порядок предоставления в аренду земельных участков для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям, согласно которому участки предоставляются в аренду по спискам в порядке очередности (ст.ст. 3 - 4 Закона). Процедура проведения аукциона или опубликования сообщения в СМИ о приеме заявок на конкретный участок от всех желающих, предусмотренная ст. 30.1 ЗК РФ, в Законе области отсутствует.
Кроме того, Законом устанавливается предельный срок аренды земельного
участка, предоставляемого многодетной семье для индивидуального жилищного
1
строительства, который согласно ч. 2 ст. 3, ч. 7 ст. 4 Закона области
№ 168-З, составляет 3 года и может быть продлен, но не более чем на два
года, при условии наличия объекта незавершенного строительства либо
разрешения на строительство на данном земельном участке, а также на срок
2
действия кредитного договора (ч. 2 ст. 3 данного Закона).
В соответствии с Конституцией РФ, ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Согласно ст. 610 ГК РФ договор аренды заключается на срок, определенный договором. Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.
Возможность устанавливать предельные сроки договоров аренды земельных участков законами субъектов РФ Гражданским кодексом не предусмотрена.
Таким образом, установление Законом области № 168-З предельных сроков аренды земельных участков, предоставляемых многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, не входит в полномочия субъекта Российской Федерации и не соответствует требованиям ГК РФ.
С учетом изложенного использованная в Законе процедура предоставления земельных участков в аренду для индивидуального жилищного строительства, а затем в собственность бесплатно под объектом недвижимости, не соответствует по указанным выше основаниям федеральному законодательству, является превышением полномочий субъекта Российской Федерации и поэтому подлежит признанию недействующей.
В связи с вышеизложенным, реализуя право, предусмотренное ст. 39 ГПК РФ, а также руководствуясь статьями 39, 251 - 253 ГПК РФ, ч. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор области просил суд признать недействующими с момента принятия:
- п.п. "а" п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З в части слов "не менее 5 лет";
- п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона Нижегородской области № 93-З в части обязательного представления одним из родителей многодетной семьи выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом земельном участке;
1 2 1
- ч.ч. 2 , 2 ст. 3; п.п. 6, 7 ч. 6 ст. 4; ч.ч. 7, 8, 9, 10 ст. 4
Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции)
в части применения к установленным данным Законом мероприятиям
безвозмездного предоставления земельных участков в собственность
многодетных семей процедуры предварительного заключения договора аренды
земельного участка до окончания строительства индивидуального жилого дома,
в том числе отменить:
1
- в абзаце 1 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого
дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом";
1
- абзац 2 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З;
2
- 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З;
- ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом";
- в п. 6 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З слова "договора аренды земельного участка либо от заключения";
- в п. 7 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З слова "договора аренды земельного участка либо";
1
- в абзаце 1 ч. 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "в аренду сроком на три года", "и последующего бесплатного
предоставления земельного участка";
1
- в абзаце 1 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "в аренду либо", "договор аренды земельного - участка либо";
1
- в абзаце 2 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "договор аренды земельного участка либо";
1
- в ч. 9 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З
слова "договора аренды земельного участка либо";
1
- абзац 1 ч. 10 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З;
- ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области № 168-З, в части не предусматривающей возможность предоставления органами местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород земельных участков на территории городского округа город Нижний Новгород.

- 4.2 ст. 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З.
Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области возражала против удовлетворения заявления прокурора области по доверенности Ш.В.И.
В обосновании своих возражений представитель Законодательного Собрания Нижегородской области привела следующие мотивы.
Ранее, до принятия Закона области № 93-З, оспариваемая норма звучала в следующей редакции: "Право на бесплатное предоставление земельных участков имеют многодетные семьи, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории Нижегородской области".
Однако в процессе применения Закона области № 168-З возникла потребность конкретизировать формулировку "постоянно проживающие". Поэтому по итогам мониторинга Закона области № 168-З, проводимого Законодательным Собранием области и с учетом предложений правоприменителей данного Закона области Уполномоченного органа, Губернатором области был внесен в Законодательное Собрание проект закона, которым, в частности, и была изменена формулировка "постоянно проживающие".
Оспариваемая норма была введена в Закон области по аналогии с законами других субъектов Российской Федерации. В частности в законах Московской, Ленинградской, Самарской, Тюменской, Рязанской, Архангельской, и других областях также установлено условие бесплатного предоставления в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства в виде постоянного проживания на территории области не менее 5 лет (или 3 лет). В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года № 123-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова А.Я. на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 11 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" указано, что из статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации следует, что регулирование конституционного права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства находится в ведении Российской Федерации. Регистрация граждан Российской Федерации, введенная Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в ее конституционно-правовом смысле является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
Частью 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Законом области установлено, что право на бесплатное предоставление земельных участков имеют многодетные семьи, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, при условии постоянного проживания родителей либо единственного родителя многодетной семьи на территории Нижегородской области не менее 5 лет.
Таким образом, реализовав предоставленное федеральным законодателем право определять случаи и порядок предоставления земельных участков, Законодательное Собрание области предусмотрело помимо прочих и такое условие, как проживание на территории Нижегородской области не менее 5 лет.
Реализуя установленную Земельным кодексом Российской Федерации норму о бесплатном предоставлении многодетным семьям бесплатно в собственность земельных участков, Законодательное Собрание области, в целях предотвращения возможных злоупотреблений своим правом со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о выделении им земельных участков, а также для обеспечения справедливого распределения земельных участков, предусмотрело в оспариваемых нормах законов области определенные организационно-учетные правила.
Как следует из содержания ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса порядок и случаи предоставления земельных участков многодетным семьям без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 6 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса земельные участки в границах закрытых административно-территориальных образований относятся к ограниченным в обороте.
Согласно ч. 2 ст. 27 Земельного кодекса земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Закон Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" в части 1 ст. 8 установил, что сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования, гражданами Российской Федерации, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории закрытого административно-территориального образования.
В связи с тем, что город Саров - закрытое административно-территориальное образование. Предоставление гражданам земельных участков в границах ЗАТО в собственность может привести к нарушению особенностей землепользования в ЗАТО, затруднить осуществление непосредственных целей его создания и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО.
Что касается городского округа город Нижний Новгород, то необходимо отметить следующее.
В соответствии с ч. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющимися административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законом Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" в части 2 ст. 2 установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород осуществляется органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления города Нижний Новгород в пределах полномочий, определенных настоящим Законом.
Учитывая то обстоятельство, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, городской округ г. Нижнего Новгорода не осуществляет, Законом области № 93-З и была введена норма о предоставлении городским округом г. Нижний Новгород земельных участков, расположенных на территории иных муниципальных образований Нижегородской области и находящихся в собственности городского округа Нижний Новгород. Администрацией города Нижнего Новгорода от 13 августа 2013 года № 3112 было принято соответствующее постановление.
1
Относительно требований прокурора области, касающихся части 11 ст. 4
Закона области № 168-З, где, по мнению прокурора области, при
2
предоставлении земельного участка в соответствии с частью 3 статьи 3
настоящего Закона на гражданина возлагают обязанность представления
дополнительных документов - выписки из Единого государственного реестра
прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый
земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом земельном
участке, либо правоустанавливающие документы на данный земельный участок и
на жилой дом в случае, если право собственности на данные объекты
недвижимости не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, что противоречит части 2 ст. 7
Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг".
3
При предоставлении земельного участка в соответствии с частью 3
статьи 3 настоящего Закона дополнительно представляются договор аренды
земельного участка и выписка из Единого государственного реестра прав на
недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый земельный
участок.

Поэтому, изложенная в части 11 ст. 4, норма не противоречит требованиям Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" поскольку из содержания указанной части 11 ст. 4 Закона области не вытекает обязанность именно гражданина предоставить эти дополнительные документы. Здесь указан лишь перечень документов, необходимый для реализации процедуры выделения земельного участка, который может быть получен в рамках межведомственных запросов, норма указывает на то, какие документы необходимы, должны быть (должны находиться), чтобы реализовать процедуру выделения земельного участка.
1
Относительно требований прокурора области касающихся части 2 ст. 3
Закона области № 168-З, согласно которой земельный участок для
индивидуального жилищного строительства предоставляется в собственность
членам многодетной семьи после завершения строительства, ввода в
эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности
на жилой дом, представитель Законодательного Собрания пояснила следующее.
На время строительства индивидуального жилого дома земельный участок предоставляется всем членам многодетной семьи в аренду сроком на три года. По окончании указанного срока по заявлению арендатора договор аренды земельного участка продлевается, но не более чем на два года, при условии наличия объекта незавершенного строительства либо разрешения на строительство на данном земельном участке. Суммарный срок аренды земельного участка с учетом продления срока не может превышать пяти лет, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.
Прокурор области считает, что таким образом нарушена часть 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающая предоставление земельного участка многодетной семье сразу в собственность, а не в аренду. Кроме того, прокурор области считает, что оспариваемая норма установила порядок предоставления земельных участков в аренду, отличный от федерального законодательства.
С данным доводом прокурора области Законодательное Собрание Нижегородской области согласиться не можем по следующим основаниям.
Закон области № 168-З разработан в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации, а также в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года, в котором было указано на необходимость обеспечения многодетных семей земельными участками для индивидуального жилищного строительства на безвозмездной основе.
Федеральным законом от 14 июня 2011 года № 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации часть 2 ст. 28 Земельного кодекса была дополнена новым абзацем, которым в Российской Федерации установлено право на получение многодетными семьями земельных участков бесплатно в собственность, в том числе для индивидуального жилищного строительства. При этом федеральным законом предусмотрено, что порядок приобретения земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, гражданами, имеющими трех и более детей, устанавливается законами субъектов Российской Федерации.
В числе основных принципов земельного законодательства, установленных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации - это целевое использование земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Из анализа положений абзаца 2 пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что указанной нормой не исключается возможность передачи земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей. Устанавливая возможность предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей на праве аренды, Закон области № 168-З не вступает в противоречие с приведенным положением федерального закона.
Кроме того, частью 1 статьи 28 Земельного Кодекса Российской Федерации определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. То есть возможность предоставления названных земельных участков в аренду гражданам предусмотрена федеральным законом, регулирующим спорное правоотношение.
Согласно пункту 2.1 статьи 33 Земельного кодекса предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, гражданам, имеющим трех и более детей, также устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
По мнению прокурора Нижегородской области, в соответствии со статьей 30.1 Земельного кодекса, земельные участки для индивидуального жилищного строительства предоставляются в аренду на аукционе либо путем опубликования сообщения в СМИ о приеме заявок на земельный участок от всех желающих и проведения аукциона в случае поступления двух и более заявок, тогда как Законом области № 168-З предусмотрен иной порядок предоставления в аренду земельных участков для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям, согласно которому участки предоставляются в аренду по спискам в порядке очередности.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Нижегородской области № 168-З право на бесплатное предоставление земельных участков имеют многодетные семьи, все члены которых являются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории Нижегородской области.
Согласно части 1 статьи 3 Закона Нижегородской области № 168-З земельный участок в соответствии с настоящим Законом предоставляется однократно бесплатно в общую долевую собственность членам многодетной семьи в равных долях после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом. На время строительства индивидуального жилого дома земельный участок предоставляется всем членам многодетной семьи в аренду сроком на три года.
Учитывая полномочия субъекта Российской Федерации, порядок и условия передачи земельного участка в собственность граждан, которые предусматривают в начале - передачу в аренду, а после сдачи дома в эксплуатацию - в собственность, являются способом реализации целевого назначения предоставленного для строительства земельного участка.
Предоставление земельного участка на период строительства на условиях аренды с последующей передачей земельного участка в собственность не противоречит федеральному законодательству.
Правовую позицию, изложенную представителем Законодательного Собрания области полностью поддержали представители других заинтересованных лиц, привлеченных к участию в рассмотрении данного дела: представитель правительства Нижегородской области Б.П.С., представитель Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области В.А.Б., представитель администрации города Нижнего Новгорода В.О.Ю., представитель администрации города Саров С.А.П.
Перечисленные представители выразили свои возражения против удовлетворения заявления прокурора Нижегородской области в письменных отзывах, приобщенных к материалам дела.
Обсудив доводы заявления прокурора области, заслушав прокуроров отделов прокуратуры Нижегородской области Быкова Д.А. и Купцова М.А., проверив материалы дела, заслушав возражения представителей заинтересованных лиц, судебная коллегия приходит к выводу о том, что заявление прокурора области подлежит удовлетворения частично.
В соответствии с положениями п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, верховный суд республики, краевой, областной суд рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Законы Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З и от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции), являются нормативными правовыми актами, предназначенными для неоднократного применения неограниченным кругом лиц.
Законы Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З и от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции) изданы представительным органом государственной власти Нижегородской области в соответствии с положениями Устава Нижегородской области.
Первоначальный текст Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области" опубликован 03.12.2011 в издании "Правовая среда" № 135(1400) (приложение к газете "Нижегородские новости" от 03.12.2011 № 222(4834)).
Закон Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З опубликован 05.07.2013 в газете "Правовая среда" № 74(1630) (приложение к газете "Нижегородские новости" от 05.07.2013 № 118(5211)).
Вопрос о признании недействующими некоторых положений этих нормативных правовых актов как противоречащих федеральным нормативным правовым актам подлежит рассмотрению Нижегородским областным судом в качестве суда первой инстанции.
Согласно п.п. "в", "к" ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В силу ч. 1 ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (ч. 3 ст. 2 ЗК РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 28 ЗК РФ граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Законодательным Собранием Нижегородской области принят Закон Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области".
Законодательным Собранием Нижегородской области принят закон Нижегородской области от 04.07.2013 года № 93-З "О внесении изменений в закон Нижегородской области "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области (далее по тексту Закон области № 93-З).
Прокурор области считает, что ряд положений указанных законов области противоречат нормам федерального законодательства и просит признать их недействующими со дня принятия оспариваемых положений.
Судебная коллегия полагает, что требования прокурора области подлежат удовлетворению частично.
1
В соответствии с п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона области № 93-З статья 4
дополнена частью 11 следующего содержания.
2
"При предоставлении земельного участка в соответствии с ч. 3 ст. 3
настоящего Закона наряду с документами, предусмотренными ч. 2 ст. 4
настоящего Закона, предоставляются выписки из Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на
передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом
земельном участке, либо правоустанавливающие документы на данный земельный
участок и на жилой дом, в случае если право собственности на данные объекты
недвижимости не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на
недвижимое имущество и сделок с ним. При предоставлении земельного участка
3
в соответствии с ч. 3 ст. 3 настоящего Закона наряду с документами,
предусмотренными частью ч. 2 ст. 4 настоящего Закона, предоставляются
договор аренды земельного участка и выписка из Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на
передаваемый земельный участок".
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что требование прокурора области о признании указанного п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона области № 93-З недействующим является обоснованным и подлежит удовлетворению по следующим мотивам и основаниям.
В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя, представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 ст. 1 настоящего Закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 настоящей статьи перечень.
Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Как следует из п. 15 ч. 6 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ его вышеуказанные положения ч. 2 ст. 7 не распространяются на правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1
Таким образом, указание в ч. 11 ст. статья 4 Закона области № 168-З
на обязательность предоставления выписок из Единого государственного
реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на
передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом
земельном участке не отвечает требованиям Федерального закона № 210-ФЗ
(заявители лишь вправе их предоставить).
Кроме того, обсуждая законность данного пункта и выясняя у заинтересованных лиц, смысл данного пункта, судебная коллегия приходит к выводу о том, что этот пункт содержит в себе правовую неопределенность, что в свою очередь предоставляет возможность его различного толкования.
Так представитель Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области В.А.Б. утверждала, что данный пункт относится к органам государственной власти, которые в соответствии с Административным регламентом указанного министерства по предоставлению государственной услуги "Бесплатное предоставление многодетным семьям в собственность земельных участков, находящихся в государственной собственности Нижегородской области, для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области" относит представление выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на государственные органы путем межведомственного информационного взаимодействия.
Между тем при прочтении данного пункта целиком, следует, что его положения носят императивный характер, а при сопоставлении содержания этого пункта с положениями ч. 32 ст. 3 Закона области № 168-З и ч. 2 ст. 4 этого же Закона области, нельзя сделать однозначный вывод о том, кто же представляет выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним: родители или один из родителей, или уполномоченный орган, который обязан принять решение о постановке на учет многодетной семьи и предоставлении ей земельного участка.
Такое содержание оспариваемого пункта в равной мере может привести к возложению на многодетную семью дополнительных обязанностей или на государственный орган, функций ему не свойственных и не относящихся к его компетенции.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что данный пункт содержит правовую неопределенность, что приводит к его неоднозначному толкованию.
В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 25 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Учитывая все вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу о
том, что п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона Нижегородской области № 93-З в части
обязательного представления одним из родителей многодетной семьи выписки из
Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с
ним о правах на передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся
на передаваемом земельном участке - следует признать недействующим.
1
Соответственно будет недействующим и п. 11 статьи 4 Закона области
№ 168-З.
1
Абзац 1 ч. 2 ст. 3 Закона области от 01.12.2011 № 168-З
предусматривает, что земельный участок для индивидуального жилищного
строительства предоставляется в собственность членам многодетной семьи
после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и
государственной регистрации права на жилой дом.
Прокурор области просит признать данное положение недействующим в части слов "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом".
3
Частью 3 ст. 3 Закона области от 01.12.2011 № 168-З предусмотрено,
что в случае заключения договора аренды земельного участка из земель
находящихся в государственной собственности Нижегородской области или
муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность
на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного
строительства до момента вступления в силу Закона Нижегородской области
от 4 августа 2010 года № 127-З "О бесплатном предоставлении в собственность
отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального
жилищного строительства на территории Нижегородской области" и настоящего
Закона по заявлению арендатора такой земельный участок предоставляется
бесплатно в собственность всем членам многодетной семьи после завершения
строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной
регистрации права собственности на жилой дом при соблюдении требований,
установленных ст. 2 настоящего Закона.
Прокурор области просит признать данное положение недействующим в части слов "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом".
1 3
Требования прокурора относительно абзаца 1 ч. 2 ст. 3 и части 3 ст. 3
Закона области № 168-З в части слов "после завершения строительства, ввода
эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права собственности
на жилой дом" подлежат удовлетворению по следующим мотивам и основаниям.
В соответствии с частями 1, 2, 4 ст. 25 Федерального закона от 21.07.1997 года № 122-ФЗ (ред. от 23.07.2013) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним":
1. Право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания.
2. Право собственности на объект незавершенного строительства регистрируется на основании документов, указанных в настоящей статье.
4. В случае, если земельный участок, отведенный для создания объекта недвижимого имущества, принадлежит заявителю на ином праве, чем право собственности, право собственности заявителя на объект незавершенного строительства регистрируется на основании документов, подтверждающих право пользования данным земельным участком, разрешения на строительство и документов, содержащих описание объекта незавершенного строительства с учетом положений пункта 3 настоящей статьи.
Исходя из текста данной нормы, судебная коллегия приходит к выводу о
1 3
том, что оспариваемые положения абзаца 1 ч. 2 ст. 3 и части 3 ст. 3
Закона области № 168-З в части слов "после завершения строительства, ввода
в эксплуатацию жилого дома и государственной регистрации права
собственности на жилой дом" противоречат положениям ст. 25 Федерального
закона № 122-ФЗ от 21.07.1997, предусматривающей регистрацию права
собственности не только на завершенный строительством и введенный в
эксплуатацию дом, но и на объект незавершенного строительства.
Свой вывод судебная коллегия основывает на анализе следующих норм права и разъяснениях судебной практики.
В соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.
Если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
Согласно разъяснениям, изложенным в п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", в соответствии со статьей 130 ГК РФ объекты незавершенного строительства отнесены законом к недвижимому имуществу. Исходя из пункта 1 статьи 222 ГК РФ самовольной постройкой признается не только жилой дом, другое строение, сооружение, но и иное недвижимое имущество. Следовательно, объект незавершенного строительства как недвижимое имущество также может признаваться самовольной постройкой.
На объект незавершенного строительства как на самовольную постройку может быть признано право собственности при наличии оснований, установленных статьей 222 ГК РФ.
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.02.2012 № 71-В11-13, в силу статьи 36 вышеназванного Кодекса граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с данным Кодексом. Если иное не установлено федеральными законами, исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. Указанное право осуществляется гражданами и юридическими лицами в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом, федеральными законами.
Между тем, в силу пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота, установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
При наличии зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, являющийся в этом случае объектом недвижимого имущества, участвующим в обороте, с учетом того обстоятельства, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с действующим законодательством не отнесен к землям, изъятым или ограниченным в обороте, оснований для ограничительного толкования статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации не имеется.
Исходя из системного толкования вышеизложенных правовых позиций и норм права, судебная коллегия приходит к выводу о том, что передача земельного участка в собственность многодетной семье только после того когда будет завершен строительством, введен в эксплуатацию дом и произведена регистрация права собственности на него, ограничивает права многодетных семей на получение в собственность земельного участка в других случаях, не запрещенных законом, в том числе и при регистрации права собственности на объект незавершенного строительства.
Поэтому требования прокурора области в этой части судебная коллегия находит обоснованными и подлежащими удовлетворению.
1
Частью 3 ст. 3 Закона области № 168-З установлено, что бесплатное
предоставление многодетным семьям земельных участков органами местного
самоуправления городского округа город Нижний Новгород осуществляется из
числа земельных участков, расположенных на территории иных муниципальных
образований Нижегородской области и находящихся в собственности городского
округа город Нижний Новгород в части не предусматривающей возможность
предоставления органами местного самоуправления городского округа город
Нижний Новгород земельных участков на территории городского округа город
Нижний Новгород.
Часть 2 ст. 6 Закона области № 168-З предусмотрено, что положения настоящего закона не применяются к отношениям по предоставлению земельных участков, находящихся на территории городских округов город Нижний Новгород, город Саров.
Прокурор области просит признать недействующими положения этих норм в той части, которая исключат действие Закона области № 168-З на территории города Нижний Новгород, а также в части предоставления многодетным семьям земельных участков органами местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород из числа земельных участков, расположенных на территории иных муниципальных образований Нижегородской области и находящихся в собственности городского округа город Нижний Новгород.
По мнению прокурора области, установленные ч. 2 ст. 6 Закона области № 168-З ограничения на возможность получения многодетными семьями земельных участков на территориях городских округов город Нижний Новгород и ЗАТО город Саров противоречат требованиям ст. 28 ЗК РФ и ст. 19 Конституции РФ и подлежат признанию недействующими.
По указанным основаниям, по мнению прокурора области, подлежит
1
признанию недействующей часть 3 ст. 3 Закона области № 168-З, в части не
предусматривающей возможность предоставления органами местного
самоуправления городского округа город Нижний Новгород земельных участков
на территории городского округа город Нижний Новгород.
Статьей 18 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Согласно ч. 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Статьей 36 Конституции Российской Федерации гарантировано, что:
1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
3. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Положениями ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ определено, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Частью 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Статьей 3 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" установлены полномочия Правительства Нижегородской области по распоряжению земельными участками.
Согласно данной норме Правительство Нижегородской области принимает решения о предоставлении гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, а также государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород для целей строительства, реконструкции объектов недвижимости, если иное не установлено частью 1 статьи 5 и пунктом 3 части 1 статьи 9 настоящего Закона; о предварительном согласовании места размещения объекта на территории города Нижний Новгород, за исключением случаев, когда принятие решений о предоставлении земельных участков отнесено к компетенции органа местного самоуправления города Нижний Новгород.
Статья 5 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З определены полномочия органов местного самоуправления города Нижний Новгород в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Так в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления города Нижний Новгород принимают решения:
1) о предоставлении земельных участков:
а) гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, дачного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, в том числе в случае реализации прав на бесплатное приобретение в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение, в соответствии со статьями 20, 21 и 33 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением земельных участков, находящихся на территории курортного поселка Зеленый город, а также расположенных в границах особо охраняемых природных территорий;
б) гражданам и юридическим лицам - под существующими индивидуальными жилыми домами, дачами, а также территориями садоводческих или огороднических некоммерческих объединений граждан;
в) членам гаражно-строительных кооперативов и гаражно-строительным кооперативам - под существующими гаражами автомобилей;
2) об установлении или прекращении публичных сервитутов в случаях и порядке, установленных земельным законодательством;
3) о предварительном согласовании места размещения объекта, за исключением случаев, когда принятие решения о предоставлении земельного участка отнесено к компетенции органов исполнительной власти Нижегородской области;
4) о развитии застроенной территории города Нижний Новгород и проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
5) иные решения в случаях, установленных федеральными законами.
Кроме того, генеральным планом города Нижнего Новгорода и Правилами землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде, утв. Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 15.11.2005 № 89, установлено, что функциональные зоны индивидуальной жилой застройки имеются в каждом районе города Нижнего Новгорода.
В силу п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа в том числе относится обеспечение проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством
Проанализировав и сопоставив приведенные выше нормы права, исходя из их системного толкования следует, что земельные участки на территории административного центра Нижегородской области - город Нижний Новгород предоставляются как Правительством Нижегородской области, так и органами местного самоуправления города Нижний Новгород гражданам и юридическим лицам для строительства и реконструкции объектов недвижимости, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, дачного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, в том числе в случае реализации прав на бесплатное приобретение в собственность земельных участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование или в пожизненное наследуемое владение.
Между тем, оспариваемыми положениями Закона области № 168-З право предоставления земельных участков многодетным семьям на территории города Нижний Новгород в целях улучшения жилищных условий ограничено, многодетные семьи могут лишь претендовать на бесплатное предоставление земельных участков за чертой города Нижний Новгород.
В то же время приведенные выше нормы федерального законодательства не только не ограничивают прав многодетных семей на улучшение их жилищных условий, но и направлены именно на такое улучшение, при этом не ограничивают прав многодетных семей на получение в собственность бесплатно земельных участков на территории административно-территориальных центров, таких как Нижний Новгород.
Многодетные семьи, как проживающие на территории город Нижний Новгород, так и не проживающие в городе Нижний Новгород, лишены возможности и права получить земельный участок в соответствии с ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса в городе Нижний Новгород, в то время как другим категориям граждан земельные участки в городе Нижний Новгород предоставляются, в том числе и бесплатно, что подтверждается положениями Закона Нижегородской области от 13.12.2005 № 192-З.
При таких обстоятельствах, судебная коллегия находит требования
1
прокурора относительно части 3 ст. 3 и части 2 ст. 6 Закона области
№ 168-З, в части касающейся города Нижний Новгород, подлежат
удовлетворению.
Возражения заинтересованных лиц, в отношении требований прокурора области относительно указанных оспариваемых положений Закона области № 93-З от 04.07.2013 и Закона области № 168-З от 01.12.2011, судебная коллегия не может признать убедительными по вышеизложенным мотивам.
Таким образом, на основании вышеизложенного подлежат признанию недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения:
- п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона Нижегородской области № 93-З в части обязательного представления одним из родителей многодетной семьи выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом земельном участке;
1
- в абзаце 1 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого
дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом";
3
- в ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З
слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и
государственной регистрации права собственности на жилой дом";
1
- ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области № 168-З, в части не
предусматривающей возможность предоставления органами местного
самоуправления городского округа город Нижний Новгород земельных участков
на территории городского округа город Нижний Новгород.
- ч. 2 ст. 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части города Нижний Новгород, как противоречащие федеральному законодательству.
Судебная коллегия полагает, что срок, с которого указанные положения Закона области № 93-З от 04.07.2013 и Закона области № 168-З от 01.12.2011, подлежат признанию недействующими именно с именно вступления настоящего решения суда в законную силу, поскольку указанные положения Закона области № 93-З от 04.07.2013 и Закона области № 168-З от 01.12.2011 неоднократно применялись и были реализованы права неопределенного количества граждан - членов многодетных семей.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Определение срока признания недействующим части нормативного правового акта по данному делу, судебная коллегия принимала во внимание разъяснения, изложенные в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которой, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.
Кроме того, согласно пункту 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48, который гласит, что, принимая во внимание, обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости направления в газету "Нижегородские новости" сообщения о принятом решении о признании недействующими ряда положений Закона области № 93-З от 04.07.2013 и Закона области № 168-З от 01.12.2011. Указанная обязанность возлагается судебной коллегией на орган принявший Закон - Законодательное Собрание Нижегородской области.
Кроме того, судебная коллегия не может удовлетворить требования прокурора области в части отмены перечисленных выше положений Закона области № 93-З от 04.07.2013 и Закона области № 168-З от 01.12.2011, признанных недействующими. Это требование прокурора не подлежит удовлетворению потому, что само по себе признание части нормативного правового акта недействующим, по своей сути, не требует вынесения дополнительного решения об отмене.
В остальной части требования прокурора области, изложенные в заявлении, не подлежат удовлетворению по следующим мотивам.
1 2 1
Частями 2 , 2 ст. 3; п.п. 6, 7 ч. 6 ст. 4; ч.ч. 7, 8, 9, 10 ст. 4
Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции)
в части применения к установленным данным Законом мероприятиям
безвозмездного предоставления земельных участков в собственность
многодетных семей предусмотрена процедура предварительного заключения
договора аренды земельного участка до окончания строительства
индивидуального жилого дома.
Прокурор области считает, что рядом перечисленных выше положений Закона области № 168-З, бесплатное предоставление земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства фактически заменено в Законе предоставлением земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду, которое является платным. Также прокурор считает, что оспариваемые положения Закона области № 168-З незаконно устанавливают предельный срок аренды земельного участка, а также без проведения аукциона либо опубликования сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования в периодическом печатном издании, а также на официальном сайте в сети интернет. В нарушение федерального законодательства Законом области № 168-З предусмотрен иной порядок предоставления в аренду земельных участков для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям, согласно которому участки предоставляются в аренду по спискам в порядке очередности (ст.ст. 3 - 4 Закона). Процедура проведения аукциона или опубликования сообщения в СМИ о приеме заявок на конкретный участок от всех желающих, предусмотренная ст. 30.1 ЗК РФ, в Законе области отсутствует.
Приведенные доводы прокурора области судебная коллегия находит неубедительными на основании следующих выводов.
К числу основных принципов земельного законодательства, установленных в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации относится целевое использование земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Закон области от 01.12.2011 № 168-З "О бесплатном предоставлении многодетным семьям в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства в Нижегородской области" согласно статье 1 этого Закона определяет порядок бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьям, из числа земель находящихся в государственной собственности Нижегородской области, а также земельных участков государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, то есть для определенной федеральным законом категории граждан, для конкретной цели - индивидуального жилищного строительства в целях улучшения жилищных условий.
Часть 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ установила, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, случаи и порядок, предоставления земельных участков в собственность бесплатно земельных участков многодетным семьям устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации.
Предоставление земельных участков многодетным семьям в собственность через предварительное заключение договора аренды этого земельного участка сначала на срок до трех лет, а при необходимости по заявлению заявителя продление этого договора до пяти лет, по мнению судебной коллегии, является порядком предоставления земельного участка.
Федеральным законом Российской Федерации от 14 июня 2011 года № 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации дополнена абзацем в пункте 2 о том, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.
Данная норма Федерального закона, предоставляет субъекту Российской Федерации право устанавливать случаи и порядок предоставления земельных участков в собственность многодетным семьям, не ограничивает субъект Российской Федерации типовым перечнем или типовым порядком, предоставления указанной категории граждан земельных участков в собственность, а наоборот, при определении случаев и порядка предоставления в собственность многодетных семей земельных участков, не исключает возможности передачи земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей на праве аренды с последующей передачей этого участка в собственность.
Довод заявления прокурора о том, что предоставляя земельный участок многодетной семье, сначала в аренду, а лишь потом в собственность, нарушает требования федерального законодательства о бесплатном предоставлении земельного участка, судебная коллегия не может признать убедительным.
Поскольку сам принцип предоставления земельного участка многодетной семье в аренду до передачи его в собственность этой семье не противоречит ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ, то и срок, на который заключается договор аренды, условия платности пользования участком в порядке аренды, является процедурными вопросами, предусматривающим осуществление передачи земельного участка в собственность.
Предоставление земельных участков многодетным семьям на основании перечня или списка очередности многодетных семей, также не противоречит положениям ст. 28 Земельного кодекса РФ, поскольку в данной норме предусмотрена особая категория наименее социально защищенных граждан, которым земельные участки предоставляются в собственность бесплатно, то есть без проведения аукционов и торгов, как это предусмотрено в ст. 30.1 ЗК РФ.
Закон области № 168-З в части, касающейся заключения договора аренды с последующей передачей участка в собственность многодетной семье, не вступает в противоречие с приведенным положением федерального закона.
Кроме того, частью первой статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду. То есть возможность предоставления названных земельных участков в аренду гражданам предусмотрена федеральным законом, регулирующим спорное правоотношение.
Наличие у граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, первоочередного права на получение земельного участка при реализации положений оспариваемого закона, не противоречит нормам федерального закона. Напротив, пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставляет возможность субъекту Российской Федерации в своем законе определить порядок предоставления земельных участков.
Установление очередности предоставления земельных участков является одной из возможностей установления порядка предоставления земельных участков.
Таким образом, субъект Российской Федерации, в данном случае - Нижегородская область, реализует свое право на установление случаев и порядка предоставления земельных участков многодетным семьям бесплатно, что, по мнению судебной коллегии, не противоречит положениям статьям 28 и 30.1 Земельного кодекса РФ, на которые ссылается прокурор.
Приходя к указанному выводу судебная коллегия принимает во внимание правовую позицию, изложенную в Определении Верховного суда Российской Федерации от 18 апреля 2012 года № 57-АПГ12-2.
Также судебная коллегия находит неубедительными доводы заявления прокурора области относительно введенного в Закон области № 168-З "ценза оседлости 5 лет".
В своих доводах прокурор области указывает, что в данном случае, нарушаются положения ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, Конституциями и законами республик в составе РФ.
Определение субъектом Российской Федерации срока проживания, как в данном случае, на территории Нижегородской области не менее пяти лет, также относится к порядку предоставления бесплатно земельных участков на территории Нижегородской области многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства.
Соблюдение указанного порядка гарантирует гражданам, многодетным семьям, их право на получение бесплатно в собственность земельного участка на территории Нижегородской области для индивидуального жилищного строительства.
При этом многодетная семья не ограничена в своих правах и может реализовать право на получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства по своему выбору в других субъектах Российской Федерации, в том случае, если порядок предоставления земельных участков бесплатно в собственность указанной категории граждан не устраивает по каким-то причинам многодетную семью. Тем самым, оспариваемые положения Закона области № 168-З не ограничивают членов многодетной семьи на свободу передвижения и выбор места жительства.
К такому выводу судебная коллегия приходит, также принимая во внимание, правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации (Определение от 27.05.2010 № 7410-О), выраженной в ряде его решений (определения от 9 апреля 2002 года № 123-О, от 4 марта 2004 года № 80-О и др.), конституционное право на жилище предполагает обязанность создания органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для его осуществления малоимущими и иными указанными в законе гражданами Российской Федерации, нуждающимся в жилище, с целью предоставления им жилья бесплатно или за доступную плату из государственных и других жилищных фондов (статья 40 Конституции Российской Федерации). Реализация этого права может быть обусловлена определенными требованиями, закрепленными в нормативных актах жилищного законодательства.
Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, место жительства гражданина может быть установлено судом общей юрисдикции на основе юридических фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными органами (Определение от 5 октября 2000 года № 199-О), тем более с конкретным видом регистрации.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 года № 123-О изложена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, из которой следует, что из статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации следует, что регулирование конституционного права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства находится в ведении Российской Федерации. Регистрация граждан Российской Федерации, введенная Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в ее конституционно-правовом смысле является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
Учет многодетной семьи, имеющей право на получение земельного участка в собственность бесплатно на территории Нижегородской области, и проживающей в Нижегородской области 5 лет, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации носит добровольный, уведомительный порядок, гарантирующий реализацию прав этой семьи, предоставленных ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ, и не входит в противоречие с этой нормой Земельного кодекса РФ.
Судебная коллегия не может признать обоснованным требование прокурора области относительно ч. 2 ст. 6 Закона области 168-З в части, касающейся города Саров.
Согласно ч. 2 ст. 6 Закона области № 168-З, данный закон не применяется к отношениям по предоставлению земельных участков, находящихся на территории города Саров.
Город Саров является закрытым административно-территориальным образованием со статусом городского округа.
Ограничения прав граждан Российской Федерации по совершению сделок с недвижимым имуществом, в том числе с земельными участками, на территории ЗАТО Саров установлены Законом Российской Федерации № 3297-1 от 14.07.1992 "О закрытом административно-территориальном образовании".
Согласно пункту 1 статьи 8 названного Закона, предоставление в собственность земельных участков на территории ЗАТО из состава земель, находящихся в муниципальной собственности, или собственность на которые не разграничена, возможно лишь лицам, постоянно проживающим или получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, или лицам, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО.
Таким образом, предоставление земельных участков в собственность многодетным семьям, не проживающим на территории ЗАТО, ограничено не Законом Нижегородской области № 168-З, а Законом Российской Федерации № 3297-1 от 14.07.1992 "О закрытом административно-территориальном образовании".
Согласно пункту 2 статьи 1 Закона Российской Федерации № 3297-1 от 14.07.1992 "О закрытом административно-территориальном образовании" Территории и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
При установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его преобразовании требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются.
Согласно пункту 3 той же статьи 1, ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и объектам.
Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами.
На территории города Саров функционируют организации, относящиеся к корпорации "Р".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 693 утверждено Положение о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по --- "Р".
Пунктом 27 указанного Положения предусмотрено, что граждане, утратившие производственную или служебную связь с объектом, а также с коммерческой или некоммерческими организациями, расположенными на территории ЗАТО, могу быть переселены в соответствии с законодательством Российской Федерации за пределы ЗАТО.
Согласно п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Пунктом 4 той же статьи установлено, что из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых, созданы закрытые административно-территориальные образования;
Исходя из системного толкования приведенных норм, можно сделать вывод о том, что границы ЗАТО города Саров определяются и изменяются органами федеральной власти Российской Федерации, равно как и обеспечения особого режима в ЗАТО, при этом земли ЗАТО изъяты из оборота. Таким образом, предоставление земельных участков на территории ЗАТО город Саров ограничено федеральным законодательством.
Субъект Российской Федерации в силу полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно ст. 3 названного Федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Положениями ст. 3.1 предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно в случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Таким образом, решение вопросов предоставления земельных участков в собственность бесплатно на территории ЗАТО город Саров являлось бы превышением полномочий субъекта Российской Федерации.
Поэтому судебная коллегия полагает, что ч. 2 ст. 6 закона области № 168-З в части касающейся города Саров является законной и не противоречит федеральному законодательству.
Права многодетных семей, проживающих на территории ЗАТО, по приобретению земельных участков Законом Нижегородской области № 168-З не ограничены, т.к. данная категория многодетных семей имеет возможность получения меры государственной поддержки в виде приобретения земельного участка бесплатно за границами ЗАТО.
Следовательно, исключение из сферы действия Закона № 168-З города Сарова полностью соответствует действующему законодательству Российской Федерации. Признание недействующей части 2 статьи 6 названного закона в части исключения ограничения по представлению земельных участков многодетным семьям на территории ЗАТО Саров приведет к возникновению коллизии между Законом Российской Федерации "О ЗАТО" и Законом Нижегородской области № 168-З от 01.12.2011.
Кроме того, предоставление гражданам земельных участков в границах ЗАТО в собственность может привести к нарушению особенностей землепользования в ЗАТО, затруднить осуществление непосредственных целей его создания и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО.
Возражения представителей заинтересованных лиц в этой части требований прокурора области являются убедительными и основаны на правильном толковании и применении норм материального права.
Таким образом, судебная коллегия, приходит к выводу о том, что не подлежат удовлетворению требования прокурора области о признании недействующими те оспариваемые положения Закона области № 93-З и положения Закона области № 168-З, которые предусматривают условием для предоставления земельного участка в собственность многодетной семье проживание на территории Нижегородской области в течение 5 лет; предоставления земельного участка сначала в аренду на срок не превышающий пяти лет, до предоставления его в собственность; не применения действия Закона области № 168-З на территории города Саров, а именно:
- п.п. "а" п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З в части слов "не менее 5 лет";
1
- абзаца 2 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З;
2
- ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З;
- п. 6 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "договора аренды земельного участка либо от заключения";
- п. 7 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "договора аренды земельного участка либо";
- в абзаце 1 ч. 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "в аренду сроком на три года", "и последующего бесплатного предоставления земельного участка";
1
- в абзаце 1 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З в части слов "в аренду либо", "договор аренды земельного участка
либо";
1
- в абзаце 2 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З в части слов "договор аренды земельного участка либо";
1
- в ч. 9 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в
части слов "договора аренды земельного участка либо";
1
- абзац 1 ч. 10 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З;
- ч. 2 ст. 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части города Саров.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 194 - 198 ГПК РФ, судебная коллегия,

решила:

Заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующими отдельных положений законов Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З и от 01.12.2011 № 168-З (в действующей редакции) - удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения:
- п.п. "л" п. 6 ст. 1 Закона Нижегородской области № 93-З в части обязательного представления одним из родителей многодетной семьи выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на передаваемый земельный участок и на жилой дом, находящийся на передаваемом земельном участке;
1
- в абзаце 1 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого
дома и государственной регистрации права собственности на жилой дом";
3
- в ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З
слова "после завершения строительства, ввода в эксплуатацию жилого дома и
государственной регистрации права собственности на жилой дом";
1
- ч. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области № 168-З, в части не
предусматривающей возможность предоставления органами местного
самоуправления городского округа город Нижний Новгород земельных участков
на территории городского округа город Нижний Новгород.
- ч. 2 ст. 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части города Нижний Новгород.
В удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области
в части признания недействующими:
- п.п. "а" п. 3 ст. 1 Закона Нижегородской области от 04.07.2013 № 93-З в части слов "не менее 5 лет";
1
- абзаца 2 ч. 2 ст. 3 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З;
- п. 6 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "договора аренды земельного участка либо от заключения";
- п. 7 ч. 6 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "договора аренды земельного участка либо";
------------------------------------------------------------------
Определением Нижегородского областного суда от 10.09.2013 по делу № 3-83/13 в данном решении исправлена опечатка: слова "- в абзаце 1 ч. 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 68-З в части слов "в аренду сроком на три года" "и последующего бесплатного предоставления земельного участка" заменены словами "- в абзаце 1 части 7 статьи 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "в аренду сроком на три года", "и последующего бесплатного предоставления земельного участка".
------------------------------------------------------------------
- в абзаце 1 ч. 7 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части слов "в аренду сроком на три года", "и последующего бесплатного предоставления земельного участка";
1
- в абзаце 1 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З в части слов "в аренду либо", "договор аренды земельного участка
либо";
1
- в абзаце 2 ч. 8 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011
№ 168-З в части слов "договор аренды земельного участка либо";
1
- в ч. 9 ст. 4 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в
части слов "договора аренды земельного участка либо";
- ч. 2 ст. 6 Закона Нижегородской области от 01.12.2011 № 168-З в части города Саров - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Председательствующий
В.В.САМАРЦЕВА


------------------------------------------------------------------