Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 11.09.2013 по делу N 33-7897/2013 <Об оставлении без изменения решения Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 28.02.2013, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных норм Положения о контрольно-счетной палате городской Думы города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы г. Н.Новгорода от 21.04.2006 N 33>

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 сентября 2013 г. по делу № 33-7897/2013

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего - Самарцевой В.В.,
судей - Гущевой Н.В. и Дороднова Г.И.,
при секретаре судебного заседания - Пресновой А.Ю.
с участием прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Селезневой О.Н.,
рассмотрела в судебном заседании апелляционное представление прокурора г. Нижнего Новгорода В.А. Никонова на решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 28.02.2013 г., которым в удовлетворении заявления и.о. прокурора г. Нижнего Новгорода, действующего в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании недействующим в части Положения о контрольно-счетной палате городской Думы г. Нижнего Новгорода, принятого постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.04.2006 г., отказано.
Заслушав доклад судьи Нижегородского областного суда Гущевой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

установила:

И.о. прокурора г. Нижнего Новгорода С.А. Зайцев, действуя в интересах РФ и неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании недействующим в части Положения о контрольно-счетной палате городской Думы г. Нижнего Новгорода принятого Постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.04.2006 г. № 33, в части пунктов 1.1 статьи 1, пунктов 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9 статьи 2, абзац 3 пункта 13.1 статьи 13, пункта 17.2 статьи 17, пункта 18.1.5 статьи 18, пункта 19.1 статьи 19. Заявленные требования обосновал тем, что проведенной прокуратурой проверкой установлено несоответствие Положения о контрольно-счетной палате нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) по следующим основаниям.
Статьей 265 БК РФ органу местного самоуправления предоставлено право создания собственного контрольного органа в целях осуществления представительным органом местного самоуправления предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджета. Пределы же осуществления финансового контроля указанного контрольного органа определены ч. 1 ст. 157 БК РФ. Данная правовая норма не содержит положений о наделении контрольного органа, созданного представительными органами местного самоуправления, полномочиями по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Полномочия по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона № 26-ФЗ от 07.02.2011 "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предоставлены контрольно-счетным органам муниципальных образований, который в настоящее время в муниципальном образовании город Нижний Новгород не создан.
Вместе с тем, вопреки вышеуказанным нормам БК РФ в пункт 1.1 статьи 1 Положения о контрольно-счетной палате необоснованно включены положения о наделении Контрольно-счетной палаты городской Думы города Нижнего Новгорода (далее - контрольно-счетная палата) полномочиями по контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Пунктами 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9 статьи 2 Положения о контрольно-счетной палате в нарушение вышеназванных норм БК РФ определены следующие задачи контрольно-счетной палаты:
- экспертиза проектов решений городской Думы города Нижнего Новгорода, регулирующих правоотношения по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определение эффективности расходования средств бюджета города и использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- выявление нарушений порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, анализ выявленных нарушений установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- экспертиза правовых актов администрации города Нижнего Новгорода, регулирующих правоотношения по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Пунктом 17.2 статьи 17 Положения о контрольно-счетной палате в нарушение норм БК РФ предусмотрено, что контрольно-счетная палата в ходе проведения проверок на основе документального подтверждения достоверности финансовой отчетности, анализа финансового состояния определяет законность, эффективность распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Пунктом 18.1.5 статьи 18 Положения о контрольно-счетной палате в нарушение вышеуказанных норм БК РФ определено, что контрольно-счетная палата проводит экспертизу и дает заключения по проектам правовых актов городской Думы города Нижнего Новгорода, регулирующих отношения по управлению имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В пункт 19.1 статьи 19 Положения о контрольно-счетной палате в нарушение вышеназванных норм БК РФ необоснованно включены полномочия контрольно-счетной палаты по обобщению и исследованию причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в управлении имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также по подготовке предложений по совершенствованию управления имуществом.
В нарушение требований ст. 270 БК РФ, контрольно-счетная палата в соответствии с абзацем 3 пункта 13.1 статьи 13 Положения о контрольно-счетной палате наделена полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением порядка предоставления из бюджета города кредитов, их целевым использованием, порядком расчетов за пользование кредитами и своевременностью их погашения, а также за использованием заемных средств, привлекаемых администрацией города Нижнего Новгорода.
Таким образом, пунктом 1.1 статьи 1 в части контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, пунктами 2.5, 2.6 в части определения эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, 2.7, 2.8, 2.9 статьи 2, абзацем 3 пункта 13.1 статьи 13 в части осуществления контроля за использованием бюджетных кредитов, пунктом 17.2 статьи 17 в части определения законности, эффективности распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, пунктом 18.1.5 статьи 18, пунктом 19.1 статьи 19 в части обобщения и исследования причин и последствий выявленных отклонений и нарушений управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также подготовке предложений по совершенствованию управления имуществом, Положения о контрольно-счетной палате городской Думы города Нижнего Новгорода, принятого постановлением городской Думы г. Н.Новгорода от 21.04.2006 № 33, неправомерно расширены полномочия контрольного органа, созданного представительным органом местного самоуправления, что противоречат вышеприведенным нормам Бюджетного кодекса РФ.
Решением Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.02.2013 г. в удовлетворении заявления и.о. прокурора г. Нижнего Новгорода отказано в полном объеме.
Не согласившись с указанным решением суда, прокурор г. Нижнего Новгорода подал апелляционное представление в Нижегородский областной суд, просит отменить решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.02.2013 г., считая его незаконным, вынесенным судом с неправильным применением норм материального права.
В заседание судебной коллегии явились: прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области Селезнева О.Н., представитель городской Думы г. Нижнего Новгорода Гаранина И.С., по доверенности.
Лицам, участвующим в деле, разъяснены процессуальные права. Права ясны, понятны. Отводов не заявлено.
Согласно ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела, заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, обсудив доводы апелляционного представления прокурора г. Нижнего Новгорода, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда не находит оснований для отмены решения Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.02.2013 г., в силу следующего.
Разрешая спор, суд первой инстанции верно установил имеющие значение для дела фактические обстоятельства и дал им надлежащую юридическую оценку в соответствии с нормами материального права.
В силу ст. 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
При рассмотрении дела, судом первой инстанции, с учетом положений ст. 13 ГК РФ и п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", сделан правильный вывод, что оспариваемый прокурором правовой акт является нормативным правовым актом, соответственно, рассмотрение гражданского дела о его оспаривании проводится по правилам 24 главы ГПК РФ.
Как следует из материалов дела, Постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода № 33 от 21 апреля 2006 года принято Положение о контрольно-счетной палате городской Думы города Нижнего Новгорода. Указанное Постановление опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород", № 21 (077) от 26.05.2006.
Изменения в Положение о контрольно-счетной палате внесены соответствующими решениями городской Думы г. Н.Новгорода: от 20.04.2011 № 57, опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород" № 30(555) от 29.04.2011; от 17.10.2012 г., опубликовано в газете "День города. Нижний Новгород", № 86(713) от 26.10.2012.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований о признании недействующим в части Положения о контрольно-счетной палате городской Думы г. Нижнего Новгорода принятого Постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.04.2006 г. № 33, в части пунктов 1.1 статьи 1, пунктов 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9 статьи 2, абзац 3 пункта 13.1 статьи 13, пункта 17.2 статьи 17, пункта 18.1.5 статьи 18, пункта 19.1 статьи 19, суд первой инстанции, с учетом положений п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" и ст. 9, 153, 157, 265 БК РФ, пришел к обоснованным выводам, что оспариваемый нормативный правовой акт издан полномочным органом, и не противоречит требованиям БК РФ.
Судом установлено, что обжалуемое постановление от 21.04.2006 № 33 принято городской Думой города Нижнего Новгорода в рамках полномочий, предоставленных законодательством РФ, в соответствии со статьями 34, 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым представительный орган местного самоуправления может создать как собственный контрольный орган (контрольный орган городской Думы - Контрольно-счетная палата городской Думы), так и контрольный орган муниципального образования.
Деятельность контрольных органов представительных органов местного самоуправления регулируется БК РФ (статья 157 БК РФ), Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уставами муниципальных образований.
Деятельность контрольных органов муниципальных образований регулируется Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". При этом обязанность по созданию контрольно-счетных органов муниципальных образований на представительный орган местного самоуправления данным Законом не возложена.
В соответствии со статьей 265 БК РФ городская Дума г. Нижнего Новгорода осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением местного бюджета.
В силу ст.ст. 9, 153 БК РФ, представительные органы местного самоуправления (городская Дума) самостоятельно определяют необходимость создания органа муниципального финансового контроля, а также вправе самостоятельно определить правовой статус и полномочия такого органа финансового контроля.
Из материалов дела следует, что в г. Нижнем Новгороде орган финансового контроля создан не как орган местного самоуправления, а в качестве структурного подразделения представительного органа местного самоуправления - контрольно-счетной палаты городской Думы города Нижнего Новгорода.
Городская Дума города Нижнего Новгорода, являясь представительным органом местного самоуправления г. Нижнего Новгорода, осуществляет полномочия, определенные законодательством Российской Федерации, в том числе ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9 части 10). К перечню вопросов местного значения отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
Таким образом, финансовый контроль в рамках бюджетных полномочий представительного органа местного самоуправления, определенных БК РФ, является составной частью контроля, осуществляемого представительным органом местного самоуправления за деятельностью органов исполнительной власти по решению вопросов местного значения (в том числе вопросов эффективности использования муниципального имущества), относящегося к его исключительной компетенции в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
С учетом изложенного, районный суд пришел к правильному выводу, что возложение на структурное подразделение городской Думы города Нижнего Новгорода - Контрольно-счетную палату - задач, которые касаются контроля и регулируют отношения по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что нашло свое отражение в п. 1.1 статьи 1, п. 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9 статьи 2 Положения о контрольно-счетной палате городской Думы г. Нижнего Новгорода, является правомерным.
При этом обоснованно указано, что в рамках полномочий, предоставленных БК РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", городская Дума города Нижнего Новгорода в лице своего структурного подразделения - Контрольно-счетной палаты городской Думы города Нижнего Новгорода вправе осуществлять контроль за исполнением бюджета города Нижнего Новгорода, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, используя уже имеющийся контрольно-счетный орган, не создавая для этого иного контрольного органа.
Также, судом верно установлено, что не противоречит действующему законодательству и наделение контрольно-счетной палаты городской Думы города Нижнего Новгорода следующими полномочиями: осуществление контроля за соблюдением порядка предоставления из бюджета города кредитов, их целевым использованием, порядком расчетов за пользование кредитами и своевременностью их погашения, а также за использованием заемных средств, привлекаемых администрацией города Нижнего Новгорода (п. 13.1 Положения); систематический анализ итогов проводимых контрольных мероприятий, обобщение и исследование причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования средств бюджета города, управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п. 19.1 Положения).
Доводы апелляционного представления фактически повторяют позицию прокурора, излагавшуюся в судебном заседании суда первой инстанции и заявлении, были предметом судебного рассмотрения районного суда, направлены на иную оценку норм материального права и обстоятельств, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами ст.ст. 12, 56, 67 ГПК РФ, и они не могут служить основанием для отмены решения суда по вышеприведенным мотивам и основаниям.
Все выводы суда мотивированы, у судебной коллегии оснований для признания их незаконными нет.
К установленным обстоятельствам нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права судом первой инстанции не допущено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 - 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

определила:

решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 28.02.2013 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокурора г. Нижнего Новгорода В.А. Никонова - без удовлетворения.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи


------------------------------------------------------------------