Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 22.11.2013 по делу N А43-27351/2012 <О признании частично недействующим Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 45, и частично недействующим постановления администрации г. Нижнего Новгорода от 21.07.2009 N 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 22 ноября 2013 г. по делу № А43-27351/2012

Резолютивная часть решения объявлена 21 октября 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 22 ноября 2013 года.
Арбитражный суд Нижегородской области в составе:
председательствующего судьи Иванова А.В. (шифр 10-630),
судей Кабанова В.П. и Леонова А.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Алексеевой В.С.,
при участии
заявителя - индивидуального предпринимателя Семенова Р.Д. (паспорт гражданина),
представителя заинтересованного лица (первого ответчика) - консультанта юридического управления Гараниной И.С. (доверенность № 100-01-74-13-ис от 5 февраля 2013 года),
представителя заинтересованного лица (второго ответчика - Администрация города Нижнего Новгорода) - консультант - юрист департамента транспорта и связи Степанова А.Л. (доверенность № 01-113/Д от 15 апреля 2013 года),
представителя третьего лица (индивидуального предпринимателя Серова А.В.) - Сиволдаева С.В. (доверенность 52 АА 1476456 от 8 мая 2013 года),
представителя третьего лица (индивидуального предпринимателя Камалова Е.Ф.) - Сиволдаева С.В. (доверенность 52 АА 1411620 от 7 мая 2013 года),
представителя третьего лица (общества с ограниченной ответственностью "Транспортная Компания "АвтоТранс-НН") - генерального директора Борисова А.Н. (приказ № 1 от 7 февраля 2013 года), коммерческого директора Борисовой О.Н. (доверенность от 14 октября 2013 года),
рассмотрев 21 октября 2013 года в открытом судебном заседании с объявлением резолютивной части судебного решения заявление
индивидуального предпринимателя Семенова Романа Дмитриевича, г. Нижний Новгород, к городской Думе г. Нижнего Новгорода о признании недействующим в части Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений), и к Администрации г. Нижнего Новгорода о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации г. Нижнего Новгорода от 21 июля 2009 года № 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода", с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, индивидуального предпринимателя Серова Александра Владимировича, индивидуального предпринимателя Камалова Евгения Фармоновича и общества с ограниченной ответственностью "Транспортная Компания "АвтоТранс-НН", г. Нижний Новгород,

установил:

индивидуальный предприниматель Семенов Р.Д., полагая, что отдельные нормативные положения муниципального правового акта - Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 - не соответствуют бюджетному законодательству, законодательству о защите конкуренции, административному законодательству Российской Федерации, обратился за судебной защитой в Арбитражный суд Нижегородской области с тремя самостоятельными требованиями. В связи с чем, к производству Арбитражного суда Нижегородской области были приняты дела № А43-28127/2012, № А43-30765/2012 и настоящее дело. Поскольку требования заявителя касались одного и того же муниципального правового акта вышеупомянутые дела определением от 14 февраля 2013 года объединены в одно производство для их совместного рассмотрения в рамках настоящего дела.
В ходе судебного разбирательства заявитель уточнил предмет заявленных требований. Названное уточнение было принято судом.
Поскольку в рамках дела № А43-28127/2012 заявитель также оспаривал отдельные положения приложения № 3 к постановлению Администрации г. Нижнего Новгорода от 21 июля 2009 года № 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода", указанные требования также были присоединены к данному делу в связи с чем, к участию в нем в качестве заинтересованного лица (второго ответчика) была привлечена Администрация г. Нижнего Новгорода.
С учетом уточнения заявителем предмета заявленных требований суд в порядке нормоконтроля проверил на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нормативные положения: 1) пунктов 2.5, 3.2 статьи 5, пункты 2, 5, 6 статьи 6, статью 23 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в действующей редакции с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25); 2) пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3, 1.3, 1.4, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2.2, 2.2.3, 4, 5, 6, 8, 9 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в действующей редакции с учетом последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25); 3) пунктов 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов регулярных сообщений пассажирского автотранспорта в режиме маршрутного такси с остановками по требованию пассажиров, являющегося приложением № 3 к постановлению Администрации г. Нижнего Новгорода от 21 июля 2009 года № 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода"; 4) пункта 4.5 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в первоначальной редакции), и пункта 3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции, внесенной решением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157).
В ходе судебного разбирательства требования о признании вышеуказанных положений муниципальных правовых актов недействующими заявитель поддержал в полном объеме.
При этом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены индивидуальный предприниматель Серов Александр Владимирович, индивидуальный предприниматель Камалов Евгений Фармонович, общество с ограниченной ответственностью "Транспортная Компания "АвтоТранс-НН" (все вышеперечисленные осуществляют предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров автобусами) и Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области.
Последнее из поступивших в материалы дела уточнений предмета заявленных требований было подписано совместно заявителем и индивидуальными предпринимателями Серовым А.В. и Камаловым Е.Ф., однако формального заявления о признании упомянутых третьих лиц соучастниками - созаявителями по делу не поступило. С учетом особенности рассмотрения дел в порядке нормоконтроля, и исходя из того, что оспариваемые нормативные положения адресованы неограниченному кругу лиц, суд продолжил судебное разбирательство без изменения процессуального положения лиц, участвующих в деле.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области представлен отзыв по делу в котором указанное третье лицо изложило свою позицию по делу, усмотрев признаки возможных нарушений законодательства о защите конкуренции при применении отдельных оспариваемых положений муниципальных правовых актов.
Заинтересованными лицами в материалы данного дела представлены отзывы, в которых ответчики требования заявителя не признают и полагают их необоснованными. Мотивированные отзывы представлены суду в последнем судебном заседании, в котором согласно правилам статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 21 октября 2013 года до 9 час. 00 мин. В указанное время судебное заседание было продолжено.
Заслушав заявителя, представителей сторон и третьих лиц, изучив материалы дела, арбитражный суд находит часть требований заявителя подлежащими удовлетворению, и наличие оснований для прекращения производства по требованиям об оспаривании пункта 4.5 статьи 5 Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в первоначальной редакции), и пункта 3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции, внесенной решением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157), исходя из следующего.
В силу части 1 статьи 192, части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
При этом, осуществляя судебный нормоконтроль, арбитражный суд исходит из принципа установления фактического соответствия (либо несоответствия) оспариваемого акта или его отдельного положения в период его действия (применения) положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
По своему юридическому содержанию оспариваемые заявителем отдельные положения муниципальных правовых актов, принятых городской Думой г. Нижнего Новгорода и Администрацией г. Нижнего Новгорода, являются нормативными, поскольку устанавливают обязательные для применения в сфере обеспечения перевозок пассажиров для всех участников указанной деятельности правила, рассчитанные на неоднократное применение, распространяющиеся на неопределенный круг участников, и действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими положениями.
Нормативный характер оспариваемых положений и общую компетентность ответчиков в сфере регулирования вышеназванных отношений никто, из участвующих в деле лиц, не оспаривает. Рассмотрев данное дело суд также приходит к выводу о том, что оспариваемые муниципальные акты приняты в установленном порядке компетентными органами местного самоуправления по вопросам своего ведения.
По вопросу о наличии оснований для судебной защиты прав заявителя, арбитражный суд исходит из следующего.
Правозащитная функция федеральных судов по делам судебного нормоконтроля, заключается в признании судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим, что создает для всех заинтересованных в этом лиц право на восстановление нарушенных прав способами, указанными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом проявляется принцип диспозитивности гражданского и арбитражного процесса.
Однако в случае, когда суд приходит к выводу о том, что основания для восстановления нарушенных прав отсутствуют, поскольку не установлены доказательства нарушения оспариваемой правовой нормой в период ее действия и применения действительных прав адресатов такой нормы, суд вправе прекратить производство по делу об оспаривании нормативного акта или его отдельных положений, утративших на момент судебного разбирательства юридическую силу. Данная позиция в настоящее время общепризнана и отражена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2006 года № 182-О.
В данном деле заявитель оспаривает положения пункта 4.5 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в первоначальной редакции), пункта 3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции, внесенной решением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157), и просит признать их недействующими со дня принятия до дня утраты ими юридической силы.
По мнению заявителя пункт 4.5 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде устанавливал необоснованное требование, которое в системном толковании с другими положениями оспариваемого муниципального акта приводило к ограничению конкуренции, поскольку фактически понуждало перевозчиков пассажиров автотранспортными средствами (далее - перевозчиков), заключать договоры на диспетчерское обслуживание перевозок с одним лицом - муниципальным предприятием города Нижнего Новгорода "Центральная диспетчерская служба городского пассажирского транспорта" (далее - МП "ЦДС"). Между тем, оспариваемое положение содержало лишь правило о том, что транспортные средства перевозчиков должны иметь оборудование для диспетчерского наблюдения за соблюдением маршрута и расписания движения.
При этом сама по себе необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждение с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112.
Таким образом, названное положение не содержало норм, вступавших в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу. И в связи с утратой названным положением юридической силу производство по делу в этой части подлежит прекращению.
По мнению заявителя пункт 3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" содержал в себе непредусмотренное федеральным законодательством требование относительно организационно-материальных возможностей станции технического обслуживания, которая должна быть в распоряжении перевозчика, либо на которой должен был обслуживаться перевозчик.
Однако в ходе судебного разбирательства был установлено, что указанный критерий, действовавший в спорной редакции непродолжительное время, не ограничил чьих либо прав при организации и проведении Администрацией г. Нижнего Новгорода конкурсов по отбору перевозчиков на маршруты регулярного сообщения. И в связи с утратой названным положением юридической силу производство по делу в этой части подлежит прекращению.
Заявитель оспаривает пункты 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов регулярных сообщений пассажирского автотранспорта в режиме маршрутного такси с остановками по требованию пассажиров, являющегося приложением № 3 к постановлению Администрации г. Нижнего Новгорода от 21 июля 2009 года № 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода".
По мнению заявителя, установленное в указанных пунктах количество подвижного состава транспортных средств (автобусов), действующих на соответствующих маршрутах, произвольно занижено, что препятствует доступу на маршруты иных перевозчиков и является нарушением законодательства Российской Федерации о защите конкуренции.
Возражая против указанных доводов, представители второго ответчика представили доказательства того, что расчет необходимого количества транспортных средств был осуществлен в установленном порядке по общепризнанной в научной среде методике и формулам и был утвержден специальной комиссией Администрации г. Нижнего Новгорода по обследованию регулярных городских маршрутов пассажирского транспорта, состав которой утвержден постановлением Администрации г. Нижнего Новгорода от 28 сентября 2007 года № 4404. Вторым ответчиком в материалы данного дела также представлены соответствующие математические расчеты.
В нарушение правил статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель ничем не опроверг представленные вторым ответчиком доказательства, о назначении судебной экспертизы по делу не заявил. У суда же (не имеющего специальных познаний в области организации транспортного обслуживания населения) не имеется оснований не принять представленные вторым ответчиком доказательства как допустимые и достоверные.
С учетом изложенного вышеназванные требования заявителя судом отклоняются.
Заявитель оспаривает пункт 3.2 статьи 5, пункт 2 статьи 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде. Указанными пунктами установлено, что деятельность по осуществлению перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярного сообщения осуществляется на основании договора между Администрацией г. Нижнего Новгорода и перевозчиками на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, заключаемого по результатам конкурсного отбора перевозчиков. Договор на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения является основанием для выдачи перевозчику маршрутного листа, удостоверяющего допуск перевозчика к обслуживанию по конкретному маршруту. Организатор транспортного обслуживания ведет реестр выданных маршрутных листов. Форма маршрутного листа утверждается организатором пассажирских перевозок. Перевозчики не вправе выполнять перевозки по истечении срока действия или досрочном прекращении договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения.
Заявитель полагает, что вышеупомянутые договоры заключаться не должны, поскольку со стороны Администрации г. Нижнего Новгорода в указанном договоре не имеется каких-либо гражданско-правовых обязательств, а содержится лишь разрешение уполномоченного органа на выполнение перевозок пассажиров и багажа на конкретном маршруте регулярного сообщения. Между тем, указанный довод вовсе не подтверждает недопустимость такого способа регулирования правоотношений между перевозчиком и уполномоченным органом местного самоуправления.
Действительно, предусмотренный оспариваемыми положениями договор не относится к синаллагматическим договорам и в нем гражданско-правовые обязательства принимает лишь перевозчик. У перевозчика не имеется встречных требований к Администрации г. Нижнего Новгорода, а у последней нет каких-либо гражданско-правовых обязательств перед перевозчиком. Однако указанное, вовсе не ограничивает возможности заключения подобных договоров. При этом их значение состоит в том, что перевозчик принимает обязательство обеспечить на весь период действия такого договора соблюдение тех условий, о которых он заявлял, принимая участие в конкурсе по отбору перевозчиков. Следовательно, если ряд таких обязательств перевозчиком не исполняется в течение срока действий договора, то у Администрации г. Нижнего Новгорода появляются основания для прекращения действия договора, что означает запрет перевозчику продолжать действие на соответствующем маршруте. Споры, связанные с исполнением такого договора могут разрешаться судом, что предоставляет перевозчику дополнительные правовые гарантии.
В связи с чем, оснований для удовлетворение данных требований у суда не имеется.
Заявитель оспаривает пункты 5, 6 статьи 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, в которых установлена возможность заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения без проведения конкурса, если потребность в регулярных перевозках обусловлена чрезвычайными обстоятельствами (досрочное прекращение договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, прекращение действия лицензии на осуществление пассажирских перевозок, ликвидация перевозчика (прекращение деятельности), которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса. При этом, перевозчики, допущенные к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса, вправе осуществлять указанные перевозки в течение срока, устанавливаемого договором между Администрацией г. Нижнего Новгорода и соответствующим перевозчиком, но не более чем в течение 90 календарных дней. По истечении этого срока допуск к выполнению регулярных перевозок осуществляется на основе открытого конкурса.
Оспаривая данные положения заявитель полагает, что они позволяют произвольно допускать к регулярным маршрутам перевозчиков с существенным нарушением антимонопольных требований, содержащихся в законодательстве Российской Федерации о защите конкуренции (т.е. без проведения конкурса и по надуманных причинам).
Между тем заявитель не учитывает, что оспариваемые положения носят исключительных характер, обусловленный четко сформулированными условиями их применения, когда необходимо срочно устранить пробел в существующей схеме транспортного обслуживания населения. При этом оспариваемые нормы устанавливают максимальный срок осуществления деятельности без проведения открытого аукциона (90 календарных дней), который сопоставим со сроками, в течение которых возможно организовать и провести соответствующий открытый аукцион.
Исходя из критериев достаточной правовой определенности оспариваемых положений, их обоснованности, и отсутствия запрета на такое регулирование в условиях фактического прекращения обслуживания пассажиров ранее отобранным перевозчиком, оснований для удовлетворения данных требований не имеется.
Заявитель оспаривает пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения", устанавливающие начисление баллов участнику конкурса по отбору перевозчика на маршрут регулярного сообщения при условии наличия у него навигационного терминала с графическим дисплеем для отображения информации, передаваемой диспетчером, и возможностью речевой связи с диспетчером (15 баллов), навигационного терминала с возможностью речевой связи с диспетчером (10 баллов), навигационного терминала, не имеющего канала получения информации от диспетчера (5 баллов), наличие внедренной автоматизированной системы учета и управления, обеспечивающей предоставление информации в режиме реального времени о выполнении технологического процесса пассажирских перевозок, т.е. контроля обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно-транспортных происшествий (30 баллов).
Требования заявителя обоснованы тем, что необходимость наличия такого рода оборудования в отношении транспортных средств и перевозчиков федеральным законодательством не предусмотрена, а в отношении навигационных терминалов, кроме того, способствует навязыванию услуг со стороны МП "ЦДС".
Между тем, как уже указал суд ранее, необходимость согласования перевозчиком графика движения транспортных средств, его утверждение с уполномоченными органами местного самоуправления и контроля за его соблюдением (посредством диспетчерского обслуживания) вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Необходимость контроля процессов обеспечения медицинских осмотров, выписки и обработки путевых листов, стоянки, выпуска, учета ремонта и планового обслуживания транспортных средств, учета дорожно-транспортных происшествий обусловлена федеральным законодательством о безопасности дорожного движения и лицензионными требованиями и условиями осуществления перевозочной деятельности на автомобильном транспорте.
Указанные в оспариваемом акте электронные устройства контроля упрощают режим самоконтроля технологических процессов, осуществляемого самим перевозчиком, в своих же интересах, обеспечивают большую достоверность и оперативность такого самоконтроля, исключают субъективные факторы восприятия контролируемых процессов. В связи с чем, наличие таких устройств объективно увеличивают конкурентные преимущества использующего их перевозчика, что оправдывает поощрение такого перевозчика возможностью начисления ему дополнительных баллов.
В связи с чем, оснований для удовлетворения данных требований не имеется.
Заявитель оспаривает положения пункта 2.5 статьи 5, статью 23 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде и пункты 2.2.2, 2.2.3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения".
По мнению заявителя указанные нормы не соответствуют федеральному законодательству о защите конкуренции и федеральному бюджетному законодательству, поскольку устанавливают обязанность перевозчиков обеспечить диспетчеризацию перевозок через единую городскую информационную систему, обслуживаемую МП "ЦДС", услуги которой для перевозчиков являются платными. В то же время, по мнению заявителя, все расходы, связанные с обслуживанием единой городской информационной системы, как исполнение публичных обязательств муниципального образования по обеспечению устойчивого и качественного транспортного обслуживания населения, должны осуществлять за счет ассигнований по расходным обязательствам местного бюджета.
Разрешая данное требование в объеме полномочий, предусмотренных частью 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд исходит из того, что оспариваемые пункт 2.5 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде обязывает перевозчика обеспечить диспетчеризацию работы транспортных средств на маршрутах регулярного сообщения в соответствии с расписанием движения и этим Положением, а статья 23 определяет, что в целях обеспечения соблюдения расписания движения на маршрутах регулярного сообщения организатором перевозок, перевозчиками обеспечивается диспетчерское управление. Диспетчерское управление регулярными перевозками включает в себя: контроль за выполнением расписания движения на маршрутах регулярного сообщения, предупреждение и выявление случаев несоблюдения расписания движения; контроль за обеспечением перевозчиками соответствия категории транспортного средства выполняемым перевозкам; поддержание оперативной связи с перевозчиками, водителями транспортных средств и линейными диспетчерами; анализ работы перевозчиков по выполнению регулярных перевозок, подготовку предложений по совершенствованию организации регулярных перевозок. Перевозки по маршрутам регулярного сообщения организуются с обязательным контролем за соблюдением водителем времени отправления автобусов с конечных пунктов маршрутов, предусмотренных расписанием. Контроль за регулярностью движения транспортных средств на маршрутах осуществляется при помощи дистанционного наблюдения техническими средствами.
Все вышеуказанные требования полностью отвечают нормам действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, о чем суд уже указывал ранее. Однако эти требования в системе и взаимосвязи с положениями пунктов 2.2.2, 2.2.3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к данному Положению, в том значении их системного толкования, которое придает им правоприменительная практика, фактически приводят к нарушению положений Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции".
Данный вывод суда основан на том, что в силу оспариваемого пункта 2.2.2 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения": участвующему в конкурсе перевозчику за внедрение системы мониторинга с передачей данных в единую городскую информационную систему в виде, позволяющем контролировать соблюдение расписаний движения и получать стандартный для пассажирских перевозок набор отчетных форм, начисляются дополнительные 30 баллов, а перевозчику, не имеющему такой системы передачи данных в единую городскую информационную систему дополнительные баллы не начисляются. При этом сложившаяся с г. Нижнем Новгороде правоприменительная практика исходит из того, что единая городская информационная система находится в ведении хозяйствующего субъекта - МП "ЦДС", выступающей на рынке услуг диспетчеризации одним из продавцов таких услуг.
Оспариваемые нормы, содержащие в себе правовую неопределенность по вопросу об обслуживании единой городской информационной системы и фактически стимулирующие перевозчиков взаимодействовать с оператором указанной системы в режиме электронного взаимодействия, с одной стороны, устанавливают дополнительные обязанности и расходы для перевозчиков, а с другой приводят к фактической передаче функций исполнительного органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах и т.д., специально созданному хозяйствующему субъекту - МП "ЦДС", что подпадает под антимонопольные запреты.
Наличие вышеуказанного нарушения антимонопольного законодательства установлено решением комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 6 сентября 2013 года по делу № 267-ФАС52-02/13, в котором Администрация г. Нижнего Новгорода была признана нарушившей части 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" в связи с наделением МП "ЦДС" функциями органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах, а также в связи с созданием для МП "ЦДС" преимущественных условий деятельности на товарном рынке услуг по диспетчеризации перевозчиков, что привело (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Поэтому данные оспариваемые положения муниципального правового акта суд признает недействующими в том их значении, которое им придается сложившейся правоприменительной практикой.
Заявитель оспаривает положения пунктов 1.3, 1.4 (в их совокупности), пунктов 5, 6 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения".
По мнению заявителя указанные положения не соответствуют федеральному законодательству о защите конкуренции и о лицензировании отдельных видов деятельности.
Разрешая данное дело суд соглашается с доводами заявителя.
Оспариваемые пункты 1.3, 1.4 предоставляют участвующим в конкурсе перевозчикам получить дополнительные повышенные баллы (за каждое транспортное средство) в случае, если указанное транспортное средство окрашено в цвет, определенный Администрацией г. Нижнего Новгорода (в данном случае оранжевый (рыжий), и если общее количество мест (в том числе посадочных) более 51 для транспортных средств категории М3.
Сам по себе факт установления уполномоченным органом местного самоуправления определенной цветовой гаммы для окраски транспортных средств, работающих по маршрутам регулярного сообщения, не является нарушением каких-либо нормативных актов, имеющих большую юридическую силу. Принятие решения об определенной цветовой окраске способствует правильному восприятию другими участниками дорожного движения категории транспортного средства, перевозящегося пассажиров, и может способствовать обеспечению безопасности дорожного движения. Однако, как установил суд, независимо от окраски транспортных средств, которыми располагает участвующий в конкурсе перевозчик, в случае его победы в конкурсе, при заключении договора с Администрацией г. Нижнего Новгорода такой перевозчик принимает на себя обязательство в течение 6-ти месяцев после заключения договора привести в соответствии все транспортные средства, используемые на маршруте, в соответствие с цветовой гаммой окраски, установленной органом местного самоуправления. При наличии таких стандартных условий (условий присоединения) в договорах на организацию перевозок пассажиров включение спорного пункта 1.3 в перечень конкурсных критериев является необоснованным.
В отношении оспариваемого пункта 1.4 суд установил, что указанный пункт фактически касается автобусов ПАЗ-3204, производимых обществом с ограниченной ответственностью "Павловский Автобусный завод". Поскольку, вопреки процессуальной обязанности, установленной статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ответчики не представили доказательств существования на рынке продажи автобусов, относящихся к категории М3, автобусов иных производителей, подпадающих под критерии оспариваемого пункта. Между тем, федеральное антимонопольное законодательство запрещает ограничивать участников торгов, проводимых для удовлетворения потребностей муниципальных образований, требованием об использовании участниками торгов при исполнении договора, заключаемого на торгах, продукции (оборудования) определенных производителей (за исключением уникальной продукции, оборудования). Однако автобусы к разряду уникальной продукции (уникального оборудования) не относятся.
Начисление участвующем в конкурсе перевозчику дополнительных баллов за наличие системы видеонаблюдения в пунктах прохождения медицинских осмотров водителей и за наличие у перевозчика лицензии на осуществление медицинской деятельности не соответствует федеральному законодательству о лицензировании отдельных видов деятельности. Более того, требование о наличии видеонаблюдения за пунктами прохождения медицинских осмотров противоречит принципу сохранения врачебной тайны, также составляющему часть законодательства о здравоохранении. Получение перевозчиком лицензии на осуществление медицинской деятельности вовсе не гарантирует лучшее качество проверки состояния здоровья водителей, чем при проведении медицинских осмотров привлеченным врачом со стороны (по договору на медицинское обслуживание).
В связи с чем, данные оспариваемые положения муниципального правового акта суд признает недействующими.
Заявитель оспаривает положения пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения".
Заявитель полагает, что у ответчика не имелось полномочий по введению фактических запретов на использование перевозчиками транспортных средств, возраст которых превышает три и пять лет, в случае, когда указанные транспортные средства допущены в установленном порядке к эксплуатации по дорогам общего пользования.
Оценивая данные нормативные положения, суд приходит к выводу о том, что само по себе начисление перевозчикам дополнительных баллов за применение более современных и более экологически чистых транспортных средств является обоснованным. Между тем, оспариваемые пункты 1.1.4 и 1.2.3 устанавливают уменьшение участвующему в конкурсе перевозчику 50 баллов за каждое транспортное средство, которое эксплуатируется более 5 лет и в котором двигатель имеет экологический показатель ЕВРО-2 и ниже. А пункт 1.1.3 предполагает неначисление баллов при использовании перевозчиком автобусов со сроком эксплуатации: от трех до пяти лет. Однако технические регламенты Таможенного союза не содержат запретов на эксплуатацию таких транспортных средств. Спорные же пункты, хотя формально также не запрещают их эксплуатацию, тем не менее исходя из установленного в них количественного значения баллов, фактически содержат запрет на участие в конкурсе лиц, формально обладающих установленными федеральным законодательством лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. Введение такого рода фактических запретов на уровне муниципального регулирования федеральным законодательством не допускается.
В связи с чем, суд признает недействующими положения пунктов 1.1.3, 1.1.4, 1.2.3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения".
Заявитель оспаривает положения пунктов 8, 9 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения".
При этом заявитель полагает, что указанные в оспариваемых положениях критерии ограничивают возможности набрать большее количество баллов тем участникам, которые длительное время занимаются перевозками пассажиров, против вновь появившихся на рынке перевозчиков.
Возражая против указанных доводов, ответчики обращают внимание на то, что вопрос о допустимости уменьшения баллов участвующим в конкурсе перевозчикам в случае нарушения ими лицензионных требований и условий (наличии дорожно-транспортных происшествий) был предметом рассмотрения Арбитражного суда Нижегородской области по делу № А43-1259/2011.
Между тем, ответчики не приняли во внимание то обстоятельство, что приходя к выводу о том, что возможность установления такого критерия оценки качества услуг перевозчика, как наличие либо отсутствие аварийности на подвижном составе перевозчика, приведшей к причинению вреда пассажирам, равно как наличие либо отсутствие иных нарушений лицензионных требований и условий при осуществлении перевозок пассажиров, является обоснованной, позволяющей оценить степень организации перевозчиком безопасности перевозки пассажиров, наличие учета, действенного анализа и предупреждения (профилактики) дорожно-транспортных происшествий и нарушений лицензионных требований и условий, суд в момент рассмотрения дела № А43-1259/2011 исходил из того, что действовавшая в тот период редакция Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, также содержала возможность начисления участнику конкурса дополнительных баллов за длительное нахождение на рынке, обусловливающее наличие определенной известности, деловой репутации и т.д. Именно поэтому в решении Арбитражного суда Нижегородской области по делу № А43-1259/2011 указано, что возможности набрать положительные баллы противостоит возможность потерять установленное количество баллов (в связи с установлением в Приложении как положительных критериев оценки претендента, так и отрицательных критериев оценки претендента). Иными словами, суд на тот момент исходил из наличия баланса интересов перевозчиков, имеющих длительный стаж работы (которые получали дополнительные баллы за длительность периода нахождения на рынке), от вновь созданных перевозчиков (которые в связи с отсутствием опыта работы на рынке дополнительных баллов не получали, однако и не несли риски списания баллов в связи с имевшими место нарушениями).
Однако действующая редакция приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде такого баланса не содержит, поскольку не позволяет получить дополнительные баллы перевозчику, длительное время присутствующему на рынке, и имеющему, помимо нарушений, еще и определенную складывающуюся годами деловую репутацию.
С учетом чего, данные оспариваемые положения признаются судом недействующими в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте критериев для начисления дополнительных баллов за опыт и продолжительность осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, предоставляют преимущества вновь созданным организациям-перевозчикам и вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателям-перевозчикам перед лицами, осуществляющими перевозочную деятельности более одного года.
По вопросам о распределении судебных расходов суд исходит из того, что расходы заявителя по государственной пошлине в размере 200 рублей подлежат взысканию с городской Думы г. Нижнего Новгорода, поскольку представительные органы местного самоуправления не освобождены от судебных расходов по делам, разрешаемым арбитражными судами.
Иные судебные расходы заявителя по государственной пошлине, оплаченной по присоединенным к данному делу делам № А43-28127/2012 и № А43-30765/2012, суд относит на счет заявителя исходя из частичного удовлетворения заявленных требований (отказу в удовлетворении требований ко второму ответчику).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 180 - 182, 195, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействующими положения пункта 2.5 статьи 5, статью 23 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), и пункты 2.2.2, 2.2.3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), как несоответствующие положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции", в той мере, в какой содержащиеся в них положения в их системе и взаимосвязи допускают - по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, возможность передачи функций исполнительного органа местного самоуправления по контролю за организацией транспортного обслуживания населения, в том числе за соблюдением перевозчиками маршрутов, графиков движения транспортных средств на маршрутах и т.д., иному хозяйствующему субъекту.
Признать недействующими положения пунктов 1.3, 1.4 (в их совокупности), пунктов 5, 6 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), как несоответствующие положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" и Федерального закона от 4 мая 2011 года "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Признать недействующими положения пунктов 1.1.3, 1.1.4 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), как несоответствующие положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции", в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу значительного количества уменьшаемых участнику конкурса баллов фактически приводят к запрету на участие в конкурсе лиц, формально обладающих установленными федеральным законодательством лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом.
Признать недействующими положения пунктов 8, 9 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), как несоответствующие положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции", в той мере, в какой содержащиеся в них положения в силу отсутствия в оспариваемом нормативном правовом акте критериев для начисления дополнительных баллов за опыт и продолжительность осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, предоставляют преимущества вновь созданным организациям-перевозчикам и вновь зарегистрированным индивидуальным предпринимателям-перевозчикам перед лицами, осуществляющими перевозочную деятельности более одного года.
Признать соответствующими действующему законодательству Российской Федерации пункт 3.2 статьи 5, пункты 2, 5, 6 статьи 6 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25), пункты 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 4 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции последующих изменений и дополнений, внесенных решениями городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157, и от 20 февраля 2013 года № 25).
Признать соответствующим действующему законодательству Российской Федерации пункты 13, 50, 51, 56 Реестра маршрутов регулярных сообщений пассажирского автотранспорта в режиме маршрутного такси с остановками по требованию пассажиров, являющегося приложением № 3 к постановлению Администрации г. Нижнего Новгорода от 21 июля 2009 года № 3540 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных сообщений города Нижнего Новгорода".
Производство по требованию о признании недействующими со дня принятия до дня утраты силы пункта 4.5 статьи 5 Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в первоначальной редакции), пункта 3 приложения "Критерии определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения" к Положению об организации транспортного обслуживания населения в городе Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 45 (в редакции, внесенной решением городской Думы г. Нижнего Новгорода от 26 сентября 2012 года № 157), прекратить.
Взыскать с Городской думы города Нижнего Новгорода в пользу индивидуального предпринимателя Семенова Романа Дмитриевича, г. Нижний Новгород, 200 рублей - судебных расходов по государственной пошлине. Выдать исполнительный лист на взыскание судебных расходов.
Настоящее решение вступает в законную силу немедленно со дня его принятия.
Настоящее решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение месяца со дня принятия через Арбитражный суд Нижегородской области.

Председательствующий судья
А.В.ИВАНОВ

Судьи
А.В.ЛЕОНОВ
В.П.КАБАНОВ


------------------------------------------------------------------