Решение Нижегородского областного суда от 24.06.2013 по делу N 3-59/2013 <О признании недействующими пунктов 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 N 754, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 N 877, в части слов ", и бесхозяйных гидротехнических сооружений">

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 24 июня 2013 г. по делу № 3-59/2013

Судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи Бушминой А.Е.,
при секретаре судебного заседания Ильичевой И.В.
с участием представителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора - старшего помощника Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора Бахтина Н.А.
представителя Правительства Нижегородской области Горячкиной Т.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Волжского межрегионального природоохранного прокурора
о признании недействующим п.п. 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877,

установила:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим п.п. 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877 утверждено Положение о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 № 754 (далее - Положение). Данный нормативный правовой акт опубликован в издании "Правовая среда", № 141(1552), 21.12.2012 (приложение к газете "Нижегородские новости" № 233(5086) 21.12.2012).
Прокурор полагает, что п.п. 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения противоречат федеральному законодательству в части словосочетаний "бесхозяйных гидротехнических сооружений".
В соответствии со статьей 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Согласно статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В силу статьи 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" на основе общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации решают вопросы безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности.
Из изложенного следует, что субсидии бюджетам муниципальных образований области могут быть выделены только на решение вопросов местного значения, включая капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.
В нарушение вышеназванных требований закона пунктом 1.2.1 Положения установлено, что субсидии предоставляются бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на проектирование, капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Согласно п.п. 2.1.1, 2.1.2 Положения критерием отбора муниципальных образований для предоставления субсидий является включение соответствующих мероприятий в областную целевую программу на основании документов по мероприятиям капитального ремонта гидротехнических сооружений, связанных с подготовкой проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений (разработке проектов, включающих изыскания и экспертизу), а также с ремонтом бесхозяйных гидротехнических сооружений.
В силу п. 3.5 Положения органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области направляют субсидии на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений (разработку проектов, включающих изыскания и экспертизу), а также ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Пунктом 3.6 Положения предусмотрено, что субсидии, поступившие в бюджет муниципальных районов Нижегородской области, в случае и порядке, предусмотренном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, направляются в виде иных межбюджетных трансфертов в бюджеты поселений.
Средства, поступившие в бюджеты поселений, направляются на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Волжским межрегиональным природоохранным прокурором на противоречащий закону нормативный правовой акт был принесен протест, который в части, касающейся предоставления муниципальным образованиям субсидий на ремонт бесхозяйных ГТС, оставлен без удовлетворения.
Прокурор просил суд признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу п.п. 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 № 754, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877, в части словосочетаний "бесхозяйных гидротехнических сооружений".
Заинтересованное лицо Правительство Нижегородской области направило в суд возражения на заявления прокурора, в котором заявленные требования не признало, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указало, что Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р утверждены Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года и план мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года. Данная Стратегия определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере. Финансирование мероприятий настоящей Стратегии предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Согласно пункту 1 статьи 16 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" Правительство Нижегородской области разрабатывает, утверждает и реализует областные целевые программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории области. В соответствии с Планом мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р, и в целях рационального использования и охраны водных объектов, предупреждения негативного воздействия вод и обеспечения безопасности гидротехнических сооружений Правительство Нижегородской области постановлением от 24.10.2012 № 754 утвердило областную целевую программу "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах". Указанным постановлением Правительства Нижегородской области органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области рекомендовано принять участие в реализации мероприятий Программы. Одной из задач, планируемых к решению с помощью данной Программы, является повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных гидротехнических сооружений, путем их приведения к безопасному техническому состоянию.
Исполнителями мероприятий Программы определены органы местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области (при условии их участия), а также организации, привлекаемые к реализации Программы в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Финансирование мероприятий Программы осуществляется посредством заключения в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственным заказчиком с органами местного самоуправления Нижегородской области соглашений о софинансировании включенных в Программу строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных объектов. Соглашения заключаются на весь период реализации (строительства) объекта и устанавливают условия финансирования мероприятий Программы.
Средства областного бюджета на осуществление проектирования, строительства и капитального ремонта объектов, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных объектов предоставляются в форме субсидий на софинансирование в пределах средств, предусмотренных в Программе.
Правительство Нижегородской области полагает, что оспариваемое постановление Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877 принято в пределах компетенции предоставленной высшему исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации.
Возможность предоставления субсидий органам местного самоуправления в целях реализации мероприятий Программы обусловлена положениями п. 7, п. 21 ч. 1 ст. 15, п. 8, п. 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 1, ст. 2, ст. 7, п.п. "г" п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Законодательство, определяющее полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, применяется и в отношении чрезвычайной ситуации, возникающей в связи с эксплуатацией гидротехнического сооружения. Поскольку бесхозяйное гидротехническое сооружение находится на территории определенного муниципального образования, именно последнее должно принимать меры по постановке бесхозяйного сооружения на учет и участвовать в организации мероприятий по предотвращению аварии на гидротехнических сооружениях.
Правительство Нижегородской области указало, что предоставление из областного бюджета субсидий бюджетам муниципальных образований на осуществление капитального ремонта бесхозяйных гидротехнических сооружений в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877, не противоречит статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что межбюджетные трансферты должны предоставляться бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Кроме того, в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений относится на основе общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, определенных в статье 8 указанного Федерального закона, решение вопросов безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Однако непосредственное обеспечение безопасности предусмотрено только для гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
Правительство Нижегородской области считает основанной на неверном толковании норм материального права ссылку заявителя на конкретизацию, предусмотренных в статьях 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" полномочий муниципальных образований по участию в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пункте 6 Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.1999 № 237.
Указанный пункт 6 Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника, статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, Положение о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2003 № 580, определяют порядок действия органов местного самоуправления при выявлении бесхозяйных гидротехнических сооружений, и не регулируют полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты населения и территории от чрезвычайной ситуации.
Заинтересованное лицо полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт направлен на предотвращение возникновения чрезвычайных ситуаций, то есть на защиту прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.
В судебном заседании представитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора - старший помощник Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора Бахтин Н.А., действующий на основании доверенности заявленные требования поддержал, дал объяснения по существу заявленных требований.
В судебном заседании представитель Правительства Нижегородской области Горячкина Т.А., действующая на основании доверенности, против удовлетворения заявленных требований возражала по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Пояснила, что на территории Нижегородской области находится 661 бесхозяйное гидротехническое сооружение.
Выслушав лиц, участвующих в деле, обсудив доводы заявления, возражений на заявление, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 245 ГПК Российской Федерации суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: по заявлениям ... прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.
В силу статьи 251 ГПК Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со статьей 253 ГПК Российской Федерации:
1. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
2. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии со статьей 26 ГПК Российской Федерации областные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы безопасности отнесены к ведению Российской Федерации.
Согласно пунктам "б", "д", "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
б) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
д) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с частями 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации:
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Судебной коллегией установлено, что "Положение о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754" утверждено Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877.
Данное Положение является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Нижегородской области - Правительства Нижегородской области, опубликовано 21.12.2012 года в периодическом печатном издании Нижегородской области - в газете "Нижегородские новости" ("Правовая среда", № 141(1552) - приложение к газете "Нижегородские новости" № 233(5086) от 21.12.2012)
Согласно пункту 2 оспариваемого постановления оно вступает в силу с 1 января 2013 года.
Таким образом, судебная коллегия Нижегородского областного суда вправе рассмотреть заявление Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим п.п. 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, утвержденного Постановление Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877.
Из материалов дела следует, что 28.02.2013 Волжский межрегиональный природоохранный прокурор принес протест в адрес Губернатора Нижегородской области на Постановление Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877 "Об утверждении Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754", который письмом Губернатора Нижегородской области от 15.03.2013 г. отклонен.
В оспариваемом Положении о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, указано:
1.2. Субсидии предоставляются бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области:
1.2.1. На проектирование, капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений.
2. Критерием отбора муниципальных образований для предоставления субсидий является включение соответствующих мероприятий в ОЦП на основании следующих документов:
2.1. По мероприятиям капитального ремонта гидротехнических сооружений:
2.1.1. По подготовке проектно-сметной документации на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений (разработке проектов, включающих изыскания и экспертизу).
2.1.2. По ремонту гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений.
3.5. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области направляют субсидии на:
3) подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений (разработку проектов, включающих изыскания и экспертизу);
4) ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений.
3.6. Субсидии, поступившие в бюджет муниципальных районов Нижегородской области, в случае и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, направляются в виде иных межбюджетных трансфертов в бюджеты поселений. Средства, поступившие в бюджеты поселений, направляются на:
3) подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений (разработку проектов, включающих изыскания и экспертизу);
4) ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Таким образом, оспариваемым Положением предусмотрено предоставление субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, в том числе на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений.
В соответствии с пунктом 1 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался.
В соответствии с частями 1, 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Выделение субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субсидий за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не допускается.
Согласно части 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
В соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается.
В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Согласно статьям 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Согласно пунктам 8, 23 части 1 статьи 14, пунктам 7, 21 части 1 статьи 15, пунктам 8, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений, муниципального района, городского округа относится:
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, муниципального района, городского округа;
- организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения, муниципального района, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
При этом статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относят к полномочиям органов местного самоуправления обеспечение безопасности бесхозяйных гидротехнических сооружений посредством подготовки проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
5) предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р утверждены Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года и план мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года.
Данная Стратегия определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере. Финансирование мероприятий данной Стратегии предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Согласно разделу 3 указанной Стратегии для обеспечения защищенности от негативного воздействия вод необходимо, в том числе, повысить эксплуатационную надежность и безопасность гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, и бесхозяйных гидротехнических сооружений за счет субсидий федерального бюджета на капитальный ремонт и реконструкцию гидротехнических сооружений.
Согласно пункту 1 статьи 16 Закона Нижегородской области от 03.10.2007 № 129-З "О Правительстве Нижегородской области" Правительство Нижегородской области разрабатывает, утверждает и реализует областные целевые программы по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории области.
В соответствии с Планом мероприятий по реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.08.2009 № 1235-р, и в целях рационального использования и охраны водных объектов, предупреждения негативного воздействия вод и обеспечения безопасности гидротехнических сооружений Правительство Нижегородской области постановлением от 24.10.2012 № 754 утвердило областную целевую программу "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах".
Указанным постановлением Правительства Нижегородской области органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области рекомендовано принять участие в реализации мероприятий Программы. Одной из задач, планируемых к решению с помощью данной Программы, является повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных гидротехнических сооружений путем их приведения к безопасному техническому состоянию.
Преамбула главы 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" устанавливает, что данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" под обеспечением безопасности гидротехнического сооружения понимается разработка и осуществление мер по предупреждению аварий гидротехнического сооружения.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений:
на основе общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, определенных в статье 8 настоящего Федерального закона, решают вопросы безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности;
участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений;
разрабатывают и реализуют региональные программы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений;
обеспечивают безопасность гидротехнических сооружений при использовании водных объектов и осуществлении природоохранных мероприятий.
Согласно статье 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" Правительство Российской Федерации устанавливает порядок эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечения безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника.
Правительство Российской Федерации постановлением от 27.02.1999 № 237 утвердило Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника.
Согласно пункту 6 указанного Положения при обнаружении гидротехнического сооружения, не имеющего собственника, орган государственного надзора сообщает данные о нем в орган местного самоуправления и направляет предложения в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено гидротехническое сооружение, для решения вопроса об обеспечении безопасности этого гидротехнического сооружения.
Поскольку в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области гидротехнических сооружений входит решение вопросов безопасности гидротехнических сооружений на соответствующих территориях, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, то подготовка проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений в рамках решения вопроса безопасности гидротехнических сооружений относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Субъект Российской Федерации обеспечивает безопасность бесхозяйных гидротехнических сооружений, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации до момента их государственной регистрации в качестве муниципальной собственности либо принятия во владение, пользование и распоряжение оставившим их собственником либо приобретения в собственность по иным основаниям.
При этом органы местного самоуправления в области безопасности гидротехнических сооружений на основании общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, определенных в статье 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнического сооружения", обеспечивают безопасность гидротехнических сооружений, находящихся в собственности муниципальных образований, принимают решения об ограничении условий эксплуатации гидротехнических сооружений в случаях нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, участвуют в ликвидации последствий аварий гидротехнических сооружений, информируют население об угрозе возникновения аварий гидротехнических сооружений, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, разрабатывают и реализуют муниципальные программы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в собственности муниципальных образований.
Поэтому являются неверными доводы возражений Правительства Нижегородской области о том, что возможность предоставления субсидий органам местного самоуправления в целях реализации мероприятий Программы обусловлена положениями п. 7, п. 21 ч. 1 ст. 15, п. 8, п. 28 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 1, ст. 2, ст. 7, п.п. "г" п. 2 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
В соответствии с пунктом 3 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2003 г. № 580 утверждено Положение о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, которое регулирует вопросы, касающиеся принятия на учет и снятия с учета бесхозяйных недвижимых вещей
Вместе с тем ни статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни Положение о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей не устанавливают обязанность органов местного самоуправления содержать и производить ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных недвижимых вещей.
Само по себе возложение на орган местного самоуправления обязанности по подаче в регистрирующий орган заявления о принятии на учет как бесхозяйного недвижимого имущества гидротехнических сооружений не означает автоматического признания права муниципальной собственности на эти объекты и не означает возникновения у органа местного самоуправления обязанности по обеспечению безопасности этих объектов без одновременной передачи необходимых полномочий и денежных средств для проведения их капитального ремонта со стороны субъекта Российской Федерации.
Фактически обращение в органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с заявлением о принятии гидротехнических сооружений на учет как бесхозяйного имущества направлено на создание информационной базы по данным объектам, необходимой для органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в целях получения им необходимых субсидий и обеспечения ими безопасности данных гидротехнических сооружений.
В отношении бесхозяйных гидротехнических сооружений органы местного самоуправления в рамках установленной статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" обязанности участвовать в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения, муниципального района, городского округа; обязанности организовывать и осуществлять мероприятия по защите населения и территории поселения, муниципального района, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляют предусмотренные статьей 225 Гражданского кодекса Российской Федерации, Положением о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2003 № 580), пунктом 6 Положения об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.1999 № 237) - первичные действия по обеспечению безопасности таких сооружений, а именно:
- организовывают мероприятия по установлению на территории муниципального образования бесхозяйных гидротехнических сооружений;
- осуществляют мероприятия по выявлению и учету бесхозяйных гидротехнических сооружений на территории муниципального образования;
- при установлении бесхозяйного гидротехнического сооружения информируют о его наличии соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено это муниципальное образование, а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений в соответствии с их компетенцией, и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление надзора и контроля в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
- обеспечивают подготовку заявления и необходимых документов для представления в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для постановки на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- уведомляют о постановке на учет бесхозяйного гидротехнического сооружения соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено это муниципальное образование, а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений в соответствии с их компетенцией и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление надзора и контроля в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2006 г. № 353 утверждены Правила предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений, которые устанавливают порядок предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, и бесхозяйных гидротехнических сооружений. Пунктом 2 данных Правил установлено, что субсидии предоставляются субъектам Российской Федерации в пределах средств, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Таким образом, из данного Постановления Правительства Российской Федерации также не следует, что у органов местного самоуправления имеются полномочия по капитальному ремонту гидротехнических сооружений.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не возлагают на органы местного самоуправления обязанности по содержанию бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также обязанности по подготовке проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также по ремонту (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений.
Поэтому субсидии бюджетам муниципальных образований Нижегородской области могут быть выделены только на решение вопросов местного значения, включая подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, а также на ремонт, капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Расходы на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах пункты 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 № 754, противоречат федеральному законодательству в части слов ", и бесхозяйных гидротехнических сооружений", поскольку допускают предоставление бюджетам муниципальных районов и городских округов и использовании ими субсидий, выделяемых субъектом Российской Федерации - Нижегородской областью на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений, при том, что подготовка проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт (включая капитальный ремонт) бесхозяйных гидротехнических сооружений являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации.
Заинтересованное лицо Правительство Нижегородской области, возражая против удовлетворения заявления прокурора, ссылается на Постановление Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 № 754 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах".
Согласно разделу IV указанной областной целевой программы финансирование мероприятий Программы осуществляется посредством заключения в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственным заказчиком с органами местного самоуправления Нижегородской области соглашений о софинансировании включенных в Программу строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных объектов. Соглашения заключаются на весь период реализации (строительства) объекта и устанавливают условия финансирования мероприятий Программы.
Средства областного бюджета на осуществление проектирования, строительства и капитального ремонта объектов, находящихся в муниципальной собственности, и бесхозяйных объектов предоставляются в форме субсидий на софинансирование в пределах средств, предусмотренных в Программе.
Разработка (корректировка, привязка) проектно-сметной документации по объектам муниципальной собственности, а также бесхозяйных объектов осуществляется за счет средств бюджетов муниципальных образований Нижегородской области и субсидий из областного бюджета.
Согласно разделу V указанной областной целевой программы предусмотрено целевое финансовое обеспечение реализации задач, направленных на строительство сооружений инженерной защиты, повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных, путем их приведения к безопасному техническому состоянию, восстановление и экологическая реабилитация водных объектов.
Для обеспечения устойчивого развития водохозяйственного комплекса региона настоящей Программой предусмотрено выполнение мероприятий по следующим направлениям, в том числе повышение эксплуатационной надежности гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных, путем их приведения к безопасному техническому состоянию.
Исполнителями мероприятий Программы определены органы местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области (при условии их участия), а также организации, привлекаемые к реализации Программы в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Судебная коллегия не может согласиться с вышеуказанными доводами Правительства Нижегородской области о том, что оспариваемое Положение соответствует Постановлению Правительства Нижегородской области от 24.10.2012 № 754 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", которое в свою очередь предусматривает предоставление бюджетам муниципальных образований субсидий на подготовку проектно-сметной документации на капитальный ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, а также на ремонт бесхозяйных гидротехнических сооружений, поскольку судебная коллегия по настоящему делу проверяет соответствие нормам федерального закона пунктов 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, а не других нормативных актов Нижегородской области. Также не является предметом настоящего спора соответствие друг другу отдельных нормативных актов Нижегородской области.
При таких обстоятельствах оспариваемое Положение Нижегородской области в оспариваемой части не согласовывается с нормами бюджетного и другого федерального законодательства, в том числе Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнического сооружения", Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, пункты 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877, в части слов ", и бесхозяйных гидротехнических сооружений" не соответствуют требованиям федерального законодательства и в этой части подлежат признанию недействующими.
Согласно пункту 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку из объяснений представителя Правительства Нижегородской области следует, что оспариваемое Положение до рассмотрения настоящего дела и вынесения решения судом применялось, то судебная коллегия считает необходимым признать недействующим в указанной части пункты 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 оспариваемого Положения со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 198 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

Требования Волжского межрегионального природоохранного прокурора удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения пункты 1.2.1, 2.1.1, 2.1.2, 3.5, 3.6 Положения о порядке формирования, распределения и использования субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных районов и городских округов Нижегородской области на реализацию областной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Нижегородской области в 2013 - 2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 24 октября 2012 года № 754, утвержденного Постановлением Правительства Нижегородской области от 03.12.2012 № 877, в части слов ", и бесхозяйных гидротехнических сооружений".
Решение в течение месяца может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, принесения апелляционного представления через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда
А.Е.БУШМИНА


------------------------------------------------------------------